《厦门经济特区查处无照经营办法（修改）》是2014年市人大常委会立法计划确定的正式法规项目。今年3月中旬，起草单位市工商局将其负责起草的《厦门经济特区无照无证经营查处办法（送审稿）》报送我局审查后，我局即按照《厦门市人民政府制定规章和拟定法规草案的程序规定》（市政府令第131号）的要求启动了审查程序，广泛征求了相关部门、专家学者及社会各界的意见和建议，并在此基础上形成了《厦门经济特区无照无证经营查处办法（修订草案）》（以下简称《办法（修订草案）》）。现将《办法（修订草案）》公开征求意见及采纳情况说明如下：

一、公开征求意见情况

我局在立法审查过程中，主要采取以下方式公开征求意见：一是书面征求了市人大、市政协相关专委会，各区政府、各开发区管委会，市政府有关部门、市中级法院等近五十家单位的意见；二是组织召开了由各区政府及市公安局、市环保局、市文广新局、市行政执法局等主要部门参加的征求意见会；三是专门邀请来自厦门大学、思明区法院、律师事务所的专家学者就法规修订草案中相关制度设计进行专题论证；四是通过市政府网站和市法制局“法规规章草案意见征集系统”向社会公开征求意见。截至4月底，我局共收到各类意见和建议近百条，内容主要集中在商事主体资格和经营资格、无照无证查处职责划分、相关行政强制措施权的设定、相关行政处罚权的确定以及对无固定场所流动商贩如何查处等方面。在此基础上，我局会同起草单位对《厦门经济特区无照无证经营查处办法（送审稿）》进行了集中修改。修改过程中，还主动邀请市人大相关专委会提前介入指导。5月7日，市人民政府第51次常务会议研究通过了《办法（修订草案）》，并于近日提请市人大常委会审议。

二、相关意见采纳和修改情况

我局对征集到的各类意见和建议进行了认真的研究，充分吸收和采纳了相关意见和建议。《办法（修订草案）》相关意见及采纳情况主要如下：

（一）关于无照经营、无证经营的界定

在征求意见中，市行政执法局认为，《办法（修订草案）》对无照经营的界定较之国务院《无照经营查处取缔办法》进行了限缩性解释。市政府常务会议讨论过程中，也有部门提出“一般经营项目”的范畴不够明确。经研究认为，《办法（修订草案）》对无照经营和无证经营的界定之所以与上位法有所区别，主要是根据国务院关于工商登记制度改革的精神，并结合我市实际，充分运用特区立法权所作的变通，即《办法（修订草案）》所称无照经营已不再包含需要经过许可或者审批的无证经营行为。关于“一般经营项目”的表述问题，主要是2014年1月1日起实施的《厦门经济特区商事登记条例》第二十一条已对此作了明确界定。《办法（修订草案）》作为该条例的实施性法规，应与条例保持一致。为此，上述两项意见和建议未予采纳。

（二）关于无照经营、无证经营查处的职责划分

在征求意见中，一些部门及专家学者认为，根据国务院《无照经营查处取缔办法》，原本属于工商部门兜底查处的无照经营行为，在商事登记改革之后会出现监管上的职责不清，并提出要进一步明确职责分工的建议。对此，《办法（修订草案）》采纳了上述建议，即对无照经营和无证经营的查处，按照“谁许可谁监管”的原则作了进一步明确：一是明确无照、无证经营查处职责，即工商行政管理部门负责查处无照经营行为，有关行政许可机关、监管部门在各自职责范围内负责查处无证经营行为（第三条第二款）。二是对无证经营查处中涉及多项未取得的行政许可的，明晰了查处职责和顺序，即市、区政府确定主查处行政许可机关、监管部门的，由主查处行政许可机关、监管部门负责牵头查处，有关行政许可机关、监管部门予以配合；同一经营项目涉及未取得的多项行政许可有法定先后顺序，且市、区政府未确定主查处行政许可机关、监管部门的，按法定先后顺序由相应的行政许可机关、监管部门负责查处。三是考虑到在查处过程中的复杂性，在上述规定基础上，又特别规定“对以上规定仍有争议的，由市、区政府指定监管部门”（第十条第三款）。

（三）关于无证经营查处中的行政强制措施权

在专家论证会中，有专家提出，行政强制措施的设定应当慎重。确有必要设定的，应当依照《行政强制法》规定的程序依法设定。与此同时，在部门征求意见过程中，一些部门提出，依照国务院《无照经营查处取缔办法》的规定，工商部门对无照经营行为具有采取查封、扣押的行政强制措施权，但商事登记制度改革之后，工商部门不再负责对无证经营的查处，而转由有关行政许可机关、监管部门负责，但现行法律、法规很多并未赋予相应的行政强制措施权，使得对无证经营行为查处难度加大，无法实施有效监管，故建议赋予行政强制措施权。为此，《办法（修订草案）》综合以上两种观点，即一方面立足本市实际，有限赋予了部分行政许可机关、监管部门行政强制措施权，主要是对于属于市政府公布的商事主体登记实施前置行政许可项目的无证经营行为，属于市政府公布的经营场所禁设区域的无证经营行为，属于擅自设立互联网上网服务营业场所、娱乐场所、营业性演出场所和擅自从事音像制品经营、营业性演出活动等文化行政许可管理的无证经营行为，可以采取查封其从事无证经营的场所或者查封、扣押等相关财物的行政强制措施（第十一条）；另一方面则严格按照行政强制法所规定的设定程序，通过采取论证会、专题说明等形式，使行政强制措施的设定符合法治精神。

（四）关于无照经营、无证经营查处中的行政处罚权

在征求意见中，有部门提出，由于工商部门不再负责对无证经营的查处，而现行法律、法规仅赋予工商部门具有相应的行政处罚权，使得在对无证经营行为实施行政处罚时，会出现行政处罚主体的缺位。因此，建议在《办法（修订草案）》予以明确。对此，经研究，《办法（修订草案）》采纳了相关部门的意见，针对在无证经营查处中可能存在的行政处罚主体缺位问题，按照国务院《无照经营查处取缔办法》的精神，对现行法律、法规对无证经营查处中行政处罚主体因商事登记制度改革而可能发生的缺位问题进行了完善。即现行法律、法规对无证经营查处行政处罚主体只明确为工商部门的，则赋予有关行政许可机关、监管部门相应的行政处罚权；对现行法律、法规已明确有关行政许可机关、监管部门为行政处罚主体的，则从其规定。

此外，关于行政处罚幅度过大的问题，征求意见中，市监察局等部门认为，行政处罚自由裁量权太大，建议缩小或者予以约束和规范。对此，《办法（修订草案）》予以部分采纳，即在幅度方面，考虑到无证经营在不同领域的表现差异性较大，情况较为复杂，与国务院《无照经营查处取缔办法》保持基本一致；在约束和规范行政处罚自由裁量权方面，专门规定“有关行政许可机关、监管部门应当制定行政处罚自由裁量基准并向社会公布”（第十四条）。

（五）关于市政府派出机构查处无证经营问题

在征求意见中，高新区管委会等部门提出在本市特定区域内，有关经营场所是否需要相应管理机构批准以及如何查处的问题，并建议予以赋权。对此，经研究，相关建议予以采纳，并一揽子予以解决。即《办法（修订草案）》规定，依照法律、法规应当取得规划、环保、公安、消防、文化、卫生等行政许可机关和市政府派出机构批准，但经营者未经批准擅自从事经营活动的，视为无证经营行为（第九条）。对于经营场所须经市政府派出机构批准的，根据“谁审批谁监管”的原则，相应的查处主体是市政府派出机构或者法定的监管部门，从而解决有关高新园区、风景名胜区等特定区域经营场所的管理问题。

（六）关于无固定场所流动商贩是否纳入适用范围的问题

征求意见中，市行政执法局建议对无固定经营场所流动商贩及占用城市道路和公共场所摆摊设点等经营活动的管理可参照执行，同时赋予其相应的查封、扣押等行政强制措施权。经研究认为，对无固定场所流动商贩的管理较为复杂，目前相关法律、法规也未明确。考虑到我市具体管理实际，根据市政府常务会议意见，《办法（修订草案）》删除原“对无固定经营场所流动商贩及占用城市道路和公共场所摆摊设点等经营活动，按照相关法律、法规实施管理”的表述。

（七）关于为无照经营、无证经营提供运输、仓储等行为的处理问题

征求意见过程中，有专家学者认为，对为无照经营、无证经营提供运输、仓储等行为的处理，原《办法（修订草案）》“知道或者应当知道属于本办法规定的无证经营行为，而为其提供生产经营场所、运输、保管、仓储等条件的，由相关部门责令提供者停止违法行为，没收违法所得，并处以二万元以下罚款；为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的无证经营行为提供生产经营场所、运输、保管、仓储等条件的，并处五万元以上五十万元以下的罚款”的规定，存在具体行为难以界定，可操作性差，处罚过重的问题，建议删除。 经研究，《办法（修订草案）》予以采纳。

     此外，我局还就《办法（修订草案）》存在的一些文字上和立法技术方面的问题进行了相应修改和完善。

                                                                              （厦门市法制局）