摘要

2012年，党的十八大提出完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。其中，拓展人民有序参与立法途径是第一次出现在党的代表大会报告中。¹立法并不必然是符合所有人意志的决定，但却应该是所有人参与立法决策过程的结果。新中国成立后相当长一段时间，我国立法多是闭门造法，之后实现从闭门造法到开门立法的转变。近年来，在立法民主化理念的指引下，地方立法机关引导公众直接参与立法在各省市屡屡出现，可以说，公众参与地方立法在我国已经如火如荼地开展起来了。公众参与地方立法这个问题受到了社会各界的广泛关注，各省市在公众参与地方立法的制度建设上都做了诸多努力和尝试，取得了一定的成效，但是目前公众参与地方立法的实践依旧存在不少问题。

本文首先分析公众参与厦门市立法的制度依据；其次介绍厦门市立法公众参与的实践情况；第三，在实践情况的基础上分析公众参与厦门市立法存在的问题及其原因；最后，针对厦门市立法公众参与的问题和原因进行思考，从转变观念、健全机制和提高公众参与有效性三个方面提出完善公众参与地方立法的建议。

 

1994年3月22日，第八届全国人民代表大会第二次会议通过了《全国人民代表大会关于授权厦门市人民代表大会及其常务委员会和厦门市人民政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施的决定》，赋予厦门经济特区立法权。2000年出台的《立法法》赋予经济特区所在地的市“较大市立法权”，重申了“经济特区立法权”，厦门因此拥有了双重立法权。从拥有立法权之时起，厦门在地方立法过程中，一直坚持让公众参与到立法中来。在代议制民主下地方立法需要公众参与具有其内在原因，公众参与在理论和法律上具有充分的依据，各省市也积极开展公众参与地方立法实践，但在实践中，公众参与地方立法的真实情况如何呢？本文将立足于厦门市立法的公众参与实践，对公众参与地方立法的依据、现状、问题及其原因一一进行分析，并在此基础上提出完善公众参与地方立法的几点建议。

一、公众参与厦门市立法的制度依据

2000年出台的《立法法》，从法律层面上直接规定了公民的立法参与权，同时还规定保障人民通过多种途径参与立法活动。2002年1月1日起施行的《规章制定程序条例》对规章制定过程中的公众参与作了较为详细的规定，规定了起草阶段、审查阶段的公众参与可以采取的形式和特殊情形下应当采取的形式，并规定了听证会组织程序，同时规定了起草阶段公众参与不足的情况下，可以采取的补救措施，对公众意见的处理也做了原则性的规定。

在地方性法规和规章层面，2001年，厦门市出台了《厦门市人民代表大会及其常务委员会立法条例》，这部法规规定了立项、起草和审议过程中的公众参与，明确了公众参与的形式，并规定审议阶段应当公布法规草案公开征求意见。2008年，厦门市出台了《厦门市人民政府制定规章和拟定法规草案的程序规定》，这部规章对立项、起草到审查阶段的公众参与都作了相应的规定，规定各个阶段公众参与应当和可以采取的形式，并要求应当认真汇总、研究在各个阶段收集到的公众意见：立项阶段应当及时收集立法建议，研究论证决定是否采纳；起草阶段应当认真汇总、研究听证会的各种意见；审查阶段应当整理归纳征集到的意见，充分研究吸纳各方面的意见，将公众意见作为审查、修改规章或法规草案的参考。同时规定规章或法规草案直接涉及公众切身利益的，起草过程中未公开征求意见也未举行听证会的，审查单位可以组织听证会。2011年，厦门市出台了《厦门市规章立法后评估办法》，这部规章则主要规定了立法后评估应当采取的方法和可以采取的评估方法。

此外，《关于公民旁听厦门市人大常委会会议的办法》（厦人办〔2001〕21号）和《厦门市人民政府办公厅关于印发<厦门市公民旁听厦门市人民政府常务会议施行办法>的通知》（厦府办〔2004〕294号）分别规定了可以旁听市人大常委会会议和市政府常务会议的主体、有关议程公告的发布、报名方式等，并明确旁听的公众可以提出意见或建议。

厦门市出台的这三部法规、规章与《规章制定程序条例》相比较，在立项、起草、审查、审议以及立法后评估阶段可以和应当采取的征求公众意见的情形和形式更为具体、明确，既带有强制性，也赋予立法机关一定的自由裁量权，对于各个阶段的公众意见的收集和处理也做了原则性规定，对立法机关在对待公众意见上能产生一定的约束力，是厦门市开展公众参与立法实践的主要依据。

二、公众参与厦门市立法的实践情况

从拥有立法权开始，经过二十年的实践，厦门市立法工作已经从偏重政府部门力量、“闭门”立法转变为注重发挥公众作用、“开门”立法，形成了一套公众参与立法较为有效的机制，取得了一定的成果。

（一）立项阶段

根据《厦门市人民代表大会及其常务委员会立法条例》第六条第一款、第七条第一款规定和《厦门市人民政府制定规章和拟定法规草案的程序规定》第五条、第六条第一款规定，厦门市人大法制委和厦门市法制局每年都通过报刊和网络发布公告，向社会各界广泛征集立法建议，并对收集到的立法建议进行汇总，初步筛选之后，展开立项调研，或召集专家学者对立法必要性进行论证，尔后才确定年度法规立法项目，即这一阶段的公众参与形式主要有公开征集立法项目、立项调研和召开立项论证会。

（二）起草阶段

厦门市法规草案通常由政府有关职能部门、政府法制机构、市人大专门委员会、人大常委会工作机构起草，或者由上述几个部门共同完成；政府规章通常由政府职能部门或者政府法制部门负责起草。实践中，由于地方性法规多数是涉及经济管理和社会管理方面的规定，因此，多数法规由政府有关职能部门起草；多数政府规章由政府职能部门起草。法规和规章草案在起草阶段，起草单位可以采取书面征求意见、召开座谈会、论证会、听证会等形式征求公众意见，其中应当组织召开座谈会，就是说召开座谈会是起草单位必须采取的形式，在涉及特殊专业技术问题等情形时，应当相应地召开论证会、举行听证会或者征求其他部门的意见。起草阶段的公众参与形式主要有书面征求意见、召开座谈会、论证会、听证会等。

（三）审查阶段

政府部门起草的法规和规章草案起草完成后，在政府常务会或者全体会议讨论前，必须经政府法制机构审查。审查阶段，审查单位可以采取书面征求意见、公开征求意见、召开座谈会、论证会、听证会、民意调查等形式征求公众意见，在直接涉及公众切实利益等情形下，应当相应地采取公开征求意见、书面征求意见的形式向公众征求意见。目前，厦门市法制局作为审查单位，在审查每一件法规和规章草案时，不论其是否直接涉及公众切身利益，都会公布草案全文，公开征求意见，同时，采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式征求公众意见。

（四）审议或研究通过阶段

地方性法规草案经有提案权的机关讨论通过后，由其向厦门市人大或者其常委会提出议案，由厦门市人大或者其常委会进行审议。厦门市人大常委会在审议法规草案时，首先应当公开征求意见；其次，还可以通过书面征求意见、召开座谈会、论证会、听证会等方式广泛征求公众意见；此外，公民还通过旁听市人大常委会会议参与立法活动。

政府规章由厦门市政府制定和颁发，由起草部门在自己的职权范围内向市政府提出，提交政府常务会议或者全体会议研究讨论是否通过，这一阶段，公民可以通过旁听市政府常务会议参与立法活动。

（五）立法后评估阶段

立法后评估是指法律法规在实施一段时间后，由相关部门或者专门评估机构，采取多种方式对法律法规实施效果进行全面的定性、定量分析，对法的制度设计进行评价，针对法的缺陷进行矫正和修改。厦门市从2008年开始开展立法后评估的实践，此后，每年都会选择几件实施一段时间的规章，对其合理性、科学性、操作性、时效性等进行检验。厦门市法制局在开展立法后评估时，首先，发布征求规章执行情况的意见和建议的公告，公开征求意见；其次，走访相关单位，书面征求未走访的有关单位的意见，并通过召开座谈会、专家论证会、发放调查问卷、实地考察、专题调研、个案分析等方式进行评估。

厦门市立法公众参与实践已走过二十年的历程，二十年来，厦门市立法机关在公众参与立法方面做了诸多的努力和尝试，通过多年来的努力，公众参与的形式不断增多和创新，为公众参与厦门市立法积极创造了便利条件，从上述公众参与的实践情况来看，厦门市在公众参与立法方面有值得借鉴和推广的经验和做法。首先，公众参与贯穿立法的全过程。在立法过程中，立项、起草、审查、审议、评估等各个环节都有公众的直接参与，可以说公众参与贯穿了立法的全过程。虽然在选择公众参与形式上仍有很大的随意性，但是每一个阶段，有关单位或机关都至少选择一种方式让公众能够参与其中，公众参与在厦门市立法过程中已成为常态、惯例。其次，公众参与形式灵活多样。如上所述，公众参与厦门市立法有公开征集立法项目、公开征求意见、书面征求意见、召开座谈会、论证会、听证会、旁听有关会议、发放问卷调查、实地考察等多种方式，在实践中，有关单位或机关在同一个立法阶段往往同时采取多种方式征求公众意见，有的方式甚至重复进行。第三，推行立法意见采纳情况说明制度。2011年，厦门市法制局将建立健全立法意见采纳情况说明制度作为厦门市立法工作机制创新的一项重要内容。2011年3月份，厦门市法制局结合立法工作实际，借鉴湖南、安徽、南京等省市的成熟经验，制定相对完善的立法意见采纳情况说明模式和规范，建立了立法意见采纳情况说明制度，在征求意见及采纳情况的说明中，全面介绍征求意见的情况，对采纳情况进行详细的说明，并向社会公布。

三、厦门市立法公众参与存在的问题

通过多年的实践，厦门市已经形成了一套公众参与立法较为有效的机制，有值得借鉴和推广的经验和做法，但是实践中仍然存在诸多问题，制约着公众参与的推进，使公众参与地方立法的实效难以得到充分发挥。

（一）立法信息公开不充分

及时、全面并且准确地获取地方立法各方面信息，是公众有效参与地方立法的前提条件。从实践情况来看，厦门市立法信息公开并不充分。首先，起草单位一般不采取公开征求意见的方式，因此，在起草阶段，除了参与起草或者参加座谈会、论证会的专家、学者及有关单位人员之外，其他公众没有获得立法起草情况的渠道；其次，审查单位、审议机关一般都会采取公开征求意见的方式，但在公开征求意见时，基本上是在有关网站上或者《厦门日报》上刊登立法草案全文，未通过电视、广播等其他新闻媒体公开，宣传广度和公众知晓率还不够；第三，立法信息是否公开、何时公开以及公开哪些立法信息取决于立法机关，在征求公众意见过程中，厦门市以及各省市一般只公布立法草案条文，未一并公布立法背景资料、拟定草案的依据和起草情况的说明等其他信息，除了参与起草的专家学者等，其他公众所能了解到的也仅仅是立法草案本身，无法获得其他立法信息，对于立法草案的必要性、可行性等并不了解，只能局限于对立法草案内容的理解和讨论上，难以对立法草案作出全面、准确的评价，即使能对立法草案提出意见，这些意见也只是建立在局部的、甚至是错误的理解的基础上，很难提出有建设性的意见。从实践中征求意见的结果就能体现出立法公开不充分的问题，即征求到的意见多数是有关部门、专家、学者的意见，来自群众或者其他社会组织的意见较少，而且其中建设性的意见也不多。

（二）公众参与随意性强

按照现行规定，在公众参与地方立法上立法机关有很大的程序主导权和自由裁量权，可以说，现阶段，不仅仅是厦门市，我国各省市公众参与地方立法实践都还处于立法机关主导的层面。一方面，公众参与的启动多数依赖于立法机关的公权力；另一方面，目前各省市做法形式多样、程序不一且比较随意，如公众参与的形式、征求意见的时间长短、各种座谈会、论证会参与人员的组成、公众意见的吸收和采纳等等都由立法机关决定。虽然说厦门市立法公众参与有公开征求意见、书面征求意见、召开座谈会、论证会、听证会等诸多形式，也规定了应当召开论证会、听证会等情形，但是是否应当召开论证会、听证会取决于立法机关，立法机关在公众参与方面仍然拥有大量的自由裁量权；从厦门市立法公众参与实践情况来看，出于立法成本等因素的考虑，起草、审查单位和审议机关在征求公众意见上多数是采取公开征求意见、书面征求意见和召开座谈会、论证会等行政成本较低、简便易行的方式，通过召开听证会的方式征求公众意见由于成本高、程序复杂而用之较少；采取一种或者几种形式征求公众意见也完全取决于立法机关。实际上，在公众参与诸多形式当中，公众真正能够主动参与的形式只有公开征求意见、听证会和旁听有关会议三种，书面征求意见、召开座谈会、论证会、立法调研等形式都由立法机关主导，参与的公众也是受邀被动参与，除了专家学者或者有关单位之外的社会公众参与的机率是很低的，由此可见，公众参与地方立法还处于政府主导而非制度主导的层面，公众参与是自上而下的动员式参与，随意性较强，未形成真正独立的、自觉的、自下而上的公众参与。

（三）反馈机制缺失

目前，我国立法过程中公众参与制度在一些方面有明确的规定，但并未明确规定公众参与反馈制度，各省市在立法实践中也未完全建立起公众参与地方立法反馈机制。公众提出的意见是否采纳完全取决于立法机关的自由裁量，引导公众参与只是为了让立法程序更为完善而不是为了听取公众意见促进立法草案的完善仍然十分普遍，这就导致了多年来对公众意见“重收集轻处理”、“只听不取”、“有参与无结果”的现象比较普遍，公众参与的形式性十分凸显，极大地抹杀了公众参与立法的积极性和主动性。至今为止，在各省市公众参与立法过程中，对参与地方立法的公众进行反馈的情况并不多见，整体回复就很少，单个回复就更难以做到了。2011年，厦门市法制局建立了立法意见采纳情况说明理由制度，将立法草案征求意见采纳情况进行详细说明，并将立法意见采纳情况在单位网站上公布。这种反馈机制一定程度上能够使参与的公众了解自己所提出的意见的处理情况，改变了以往“只听不取”的现象，但是情况说明的笼统性、只是公布而未直接进行反馈等使得反馈机制仍然有进一步改进和完善的空间。

（四）公众参与影响力有限

参与制度的立法设计应当符合两项基本要求：第一，参与的自愿性，即坚持当事人自愿、自主的参与，而非强制、被迫的参与。第二，参与的真实性，即当事人必须拥有影响立法内容等的充分的、实质的参与机会，而不是形式的、陪衬的参与。参与应当足以影响决策内容，这是参与制度设计的核心环节。²也就是说公众参与地方立法的核心问题是参与结果应当足以影响立法决策，即参与的有效性。只有公众的意见得到立法机关的充分尊重和认真对待，对立法决策产生实际影响，公众参与才是有效的参与。公众在参与地方立法活动之后，目的也是希望自己的意见能够影响立法决策，能够在立法中得到体现，但是实际情况如何呢？现阶段，公众参与地方立法过程中，所提出的意见和建议是否采纳完全取决于立法机关的主观选择，大多数省市立法机关采纳哪些意见、不采纳哪些意见以及不采纳的理由甚至都没有公开，即公众参与是否能够影响地方立法决策完全取决于立法机关，公众对于自己提出的意见是否对立法产生了影响无从知晓，这种参与的有效性无疑是值得怀疑的。

四、厦门市立法公众参与问题的原因分析

（一）观念上的原因

公众参与地方立法的有效推进首先需要的是参与观念的存在，公众具备参与的主动性和积极性。改革开放以来，随着社会主义民主制度的不断推进，我国公众的参政意识有了很大的提高，但是传统政治文化对公众参与观念仍然有着深厚的影响。我国几千年来一直实行中央集权的君主专制制度，在这种制度下，人治观念和等级观念根深蒂固，绝对的服从、忠诚的观念以及官本位思想深入人心，官员们被赋予各种特权，而立法权在古代中国和旧中国一直集中在君主或者人数甚少的最高统治者手中，在漫长的历史发展过程中，法治在中国社会极少受到真正的重视，即使在建国以后，人治在长时期中占主导地位，作为法治前提和基础的立法，常被弃于一旁。³随着我国政治经济体制改革的深化、法律制度的不断健全，官本位、义务本位、人治意识等旧观念受到了强烈冲击，但是这并不意味着传统政治文化已经彻底消除，几千年积淀所形成的思维模式和传统政治文化观念仍然影响着人们的思想、行为和价值指向，一方面，造成公众政治主体意识的缺位，法治观念淡薄，政治参与意识缺失，公众习惯于把自己排除在政治之外；另一方面，也导致立法机关民主意识淡薄，未完全树立起法治观念，仅仅把公众当成地方立法的被动接受者、管理的客体，忽视了公众作为地方立法的主体资格和参与权利。实践中，要求直接参与立法的公众与我国人口相比，还是相对小的一部分，公众参与立法的意识还未深入人心，公众参与明显不足。在立法机关方面，“开门立法”的意识还不够，在立法过程中更看重专家、学者的意见，没有把实现公众参与权利作为自己的职责，与公众的互动不足，挫伤了公众参与的主动性和积极性。

（二）制度上的原因

公众参与需要一系列的制度来保障，只有完善的公众参与制度，充分保障公众参与的权利，才能从根本上提高公众参与地方立法活动的广度和深度，真正发挥公众参与的作用。《立法法》的出台在一定程度上改变了公众参与立法长期以来缺乏明确制度性规定的状况，公众参与地方立法开始走上了法律化和制度化的轨道，相对于公众参与地方立法形式的具体运作而言，《立法法》的相关规定显得过于简单、原则，缺乏可操作性，在很大程度上制约了公众参与的推进。在厦门市立法过程中，主要依据是《厦门市人民代表大会及其常务委员会立法条例》、《厦门市人民政府制定规章和拟定法规草案的程序规定》以及《厦门市规章立法后评估办法》，这三部地方性法规和规章规定了立项、起草、审查、审议、评估等各个阶段的公众参与，带有一定的强制性，是公众参与厦门市立法的主要依据，但是公众参与厦门市立法在制度上还有许多欠缺，公众参与仍然缺乏制度上的保障。首先，相关的法律依据只规定了立法机关在立法过程中应当征求公众意见，但是没有规定立法机关负有保障公众参与的责任和义务，因此立法机关在公众参与上出现不足也不需要承担不利的法律后果，公众参与权利的实现缺乏实体上的保障。其次，厦门市立法公众参与现行规定大多集中在起草和审查阶段，审议或研究通过、评估阶段涉及的较少，而且有关条款的规定基本上集中在规定公众参与可以或应当采取何种形式上，对于公众意见的收集和处理也只是原则上的规定，除了听证会之外，对于公众参与各种形式的程序要求以及如何处理公众意见等都没有具体程序上的规定，公众参与权利的实现缺乏程序上的保障。

（三）公众参与能力上的原因

如果仅有完善的制度、强烈的参与愿望，但是不具备参与能力或者参与能力差，再完善的制度、再强烈的参与愿望都是枉然。一般而言，公众的受教育程度与参与能力、参与积极性成正比，受教育程度越高，专业知识越丰富、民主参与意识和参与积极性也就越强。目前，我国公民普遍受教育程度还比较低，公众自身法律等专业知识水平就更加有限，普通公众参与地方立法的能力仍然偏低，能够经常参与地方立法的公众数量相对较少。在厦门市立法过程中，首先，具备法律知识和专业知识水平较高的公民占厦门人口总数比例不高，能够有效参与厦门市立法的公民不多；其次，多数公众的参与是分散的，非组织化的。在美国、英国、日本等国家，公众更多的是以利益集团的形式而不是以个体的名义参与立法，托克维尔这样解释美国众多社团的兴起：“在民主国家里，全体公民都是独立的，但又是软弱无力的。他们几乎不能单凭自己的力量去做一番事业，其中的任何人都不能强其他人来帮助自己。因此，他们如不学会自动地互助，就将全都陷入无能为力的状态。”⁴美国利益集团参与议会立法的方式就形式而言，确实是公众参与立法的一种方式，因为这些规模或大或小的利益集团确实代表了它们的成员——一部分民众的利益，它们是代表自己的成员参与立法过程的。⁵在英国，具有共同利益或意见的群体可以联合起来，游说决策者修改法律。⁶实际上，我国也已经形成了不少反映不同利益的特殊社会团体，如民主党派、工会、共青团、妇联、消费者权益保护协会以及各种行业协会等等，但是民主党派、工会、共青团、妇联等套用的是国家机关的人事编制，带有浓厚的政治组织色彩，与立法机关关系良好，具有充分的表达机会，但是也正是因为如此，在参与立法过程，其与立法机关保持的是合作、共事的关系，对立法机关的制约作用很小，其他的社会组织、团体也很少代表自己的成员主动参与立法活动，可以说，利益集团的利益表达在我国立法中是非常不充分的。总体而言，我国参与立法的公众多数还是以个人的名义参与，组织化参与少，公众个体往往因为参与意识不足、参与能力不够、参与时间、精力等问题而不去参与，这就直接导致立法机关所征得的意见多数是有关政府部门、专家学者的意见，普通公民及其他社会组织的意见相对要少很多，而其中具有建设性的意见更是少之又少。

五、完善公众参与地方立法的思考

公众参与地方立法作为公民参与政治的途径之一，不能仅仅停留在传统的群众路线上面，必须制度化、法制化，鉴于我国公众参与地方立法的现状，应当加快我国公众参与地方立法制度建设，将立法机关主导的现状转向制度主导，保障公众参与地方立法的启动、途径、方式、效果，避免公众参与地方立法的盲目性和随意性，同时，进一步树立公众参与的理念，提高公众参与能力，真正发挥公众意见对地方立法的影响力。本文将针对上述厦门市立法公众参与存在的问题及其原因，提出一些完善建议。

（一）转变公众参与和立法观念

观念是行为的先导，公众要先有主动参与的观念才会产生主动参与的行为，若没有参与的观念，公众参与则无从谈起或者参与也只能是被动的参与。近年来，公众参与的意识虽然得到了很大的提高，但是有参与意识并不代表已经树立起主动参与的观念，目前大部分参与立法的公众在观念上也只是停留在被动参与或者与自身利益密切相关才参与的选择性参与层面，自发的、主动的、积极的参与并不多见。立法权是公众作为主权者理所当然所享有的一种权力，公众参与地方立法也是法治社会的必然要求，但是我国传统政治文化遗留下来的一些消极因素禁锢了公众参政议政的意识，因此，立法机关应当通过普及法律教育等手段，确立公众的主体意识，强化公众的参与意识，消除传统政治文化的消极影响，在公众中营造参与型民主政治文化氛围，培育参与型法律文化，转变公众消极、被动参与的观念，增强公众参与信心，并逐步建立起公众自主参与地方立法的政治文化，促使公众树立起参与地方立法的理念，使公众参与从被动式消极参与转变为主动式积极参与。另一方面，立法机关应当转变立法观念，充分认识到公众参与地方立法是由国家性质和法律本质所决定的，不是立法机关对公众的恩赐，从而摒弃官本位等不符合现代民主精神的思想观念，改变暗箱操作、垄断立法的状况，克服立法中的本位意思，进一步树立民主协商理念，在观念上尊重公众的主体地位和参与权利，将公众视为与之平等的立法主体，认真、平等地对待公众的意见，改变政府主导的自上而下的公众参与模式，探索建立自下而上的新模式。

（二）健全公众参与机制

1.完善立法信息公开制度

公开是民主的前提，公众有效参与地方立法必须以立法信息公开为前提。立法信息公开是指除了法律有特别规定应予保密的外，立法机关应采取有效的措施使公众有机会、有条件了解与立法有关的情报资料，如立法的主要根据、背景资料、拟定之法案的主题和问题以及公众参与的途径方式等等。⁷事实上，在许多立法和政策制定过程中，公众参与范围、程度和有效性等方面的不足，都与政府信息发布不够充分、及时、以及透明度不够这样一些因素直接关联。⁸立法信息公开不仅能够增加地方立法的透明度，促使立法机关推行“开门立法”，避免“暗箱操作”，而且公众只有获得他们需要的立法信息，才能做出是否参与立法过程的选择，公众只有掌握了充分及时的立法信息，才能有效地进行立法参与。⁹因此，在信息公开的内容上，立法机关应当在每次征求意见时，要事先给公众提供相对完整的、真实的立法背景资料、立法依据等各方面的立法信息，同时尽可能公开要设置的主要制度可能对公众产生的影响、立法草案的重大争议问题等。在信息公开的方式上，应该采取多种方式相结合，充分利用报纸、网络、电视、广播等等新闻媒体，或者建立立法信息专门发布平台，尽量扩大覆盖面，提高公众知晓率。在信息公开的环节上，立法信息公开应该体现在立法活动的各个环节，在立项、起草、审查、审议或研究通过、评估等各个阶段，应当向社会公众公布相应的立法信息，在条件允许的情况下，通过电视、广播直播立法草案听证、审议、表决等过程，让公众能够及时了解立法情况和进程，在全面掌握立法信息的基础上有针对性地提出意见，避免公众参与的盲目性。

2.明确公众参与地方立法的程序和法律责任

公众参与随意性强的根本原因之一在于缺乏实体权利和程序保障，应当通过明确公众参与的程序、规则、法律责任等，将立法机关主导的现状转向制度主导。从法律依据和实践操作上看，立法机关仍然拥有大量的自由裁量权，首先，应当进一步针对公众参与各种形式分别设计可行的程序和具体规则，限制立法机关的自由裁量权，从程序上保障公众参与权利的实现。其次，根据现行有关规定，立法机关应当采取特定形式征求公众意见而未采取的，并不会产生不利的法律后果，立法机关不需要承担相应的法律责任。只有针对公众参与不足提出相应的处理方式，明确规定立法机关的责任和义务，如对于在起草、审查阶段公众参与要素缺乏或者不足的立法草案，审查单位和审议机关应当通过多种途径充分补充征求公众意见或者退回起草单位、审查单位重新组织公众参与，对于审议阶段公众参与要素缺乏或者不足的立法草案，不得通过审议，从实体上保障公众参与权利的实现，这样才能从根本上解决立法机关在组织公众参与地方立法上的随意性问题，使公众参与权利得到充分的保障。

3.健全公众意见反馈机制

公众参与地方立法后，最终目的是影响立法，因此，他们最关心的是自己的意见是否被采纳，如果没有被采纳，原因是什么，公众参与不应该只是政府部门单向的征集和听取意见，而应该逐步做到有双向对话。¹⁰因此，在建立公众意见收集、分析、归纳、整理制度的基础之上，应当进一步健全公众意见采纳情况说明理由和反馈制度，这既是对公众意见的尊重，也是引导公众主动参与地方立法的重要保证。在通过各种途径征求公众意见过程中，让参与的公众留下电子邮箱地址（以此为首选方式）、电话、传真等联系方式，有关部门收集通过各种途径提交的公众意见之后，在认真阅读、分析、归纳、整理的基础上，对公众意见是否采纳做出明确、详细的说明，尤其是要对没有采纳的详细说明理由，并对留下联系方式的公众逐一进行反馈，同时通过发布公众意见采纳情况说明对未留下联系方式的公众集中进行反馈。没有得到反馈的公众也可以主动向征求意见的机关询问，有关部门应当详细做出解释。

（三）采取措施提高公众参与有效性

1.提高公众参与能力

随着市场经济体制改革的不断深入、民主政治进程不断加快，公众的参与意识大大增强，参与热情不断高涨。但是，我国公民普遍受教育程度还比较低，一些公众虽然有强烈的参与愿望和很高的参与热情，但是由于文化水平不高或者专业技术知识有限而无法参与或者无法有效参与立法活动，公众参与能力的强弱对于公众参与效率高低的影响至关重要，公众参与的能力关键在于公众的素质。因此，大的方面，应当大力发展文化教育，提高公民整体文化素质和知识水平，促使每个公民都能成为有理性思维并能运用自身文化知识的政治参与者；小的方面，立法机关在日常工作中应当加大宣传力度、开展各种形式的政治、法律以及各种专业知识培训教育，提高公众基础法律等专业知识水平，使普通公众能够了解基本的参与知识，提高参与地方立法的主体意识和参与能力，从而从根本上提高公众参与地方立法的深度和广度。

2.构建参与地方立法的有效组织

我国目前公众参与立法，不论是中央立法还是地方立法，大多数参与的公众都是分散，非组织化，在美国、日本等许多国家，公众往往不是以个体的名义更多的是以利益集团的形式参与立法，美国60%的公众是各种利益集团的成员¹¹。利益集团在立法机关面前，代表的是组织成员的利益，它能通过有组织的活动向立法机关表达成员的意愿，利益集团政治也是反映公众意愿的机制之一，而且是更有效的机制。从理论上说，利益集团相对于个体而已，更具有代表性，掌握更丰富的信息、人力、知识、专业技能等立法资源，更熟悉立法程序、公众的立法权利，也更清楚如何行使权利。在利益多元化的社会中，各种社会团体、中介组织在参与国家、社会事务方面在作用越来越明显，在地方立法过程中，它们能够利用组织的人力、财力、资源等优势，使成员个体的意愿和意见得到更充分的表达，而且有组织的少数公民的选择，也会比大量无组织公民的选择更易受到认真的考虑。¹²从美国、日本等国的实践上看，通过利益集团参与立法更具有效率，也更能对立法产生实质性的影响。因此，在地方立法活动中，一方面，要引导现有的各种协会、中介组织、社会团体等公众团体积极参与地方立法活动；另一方面，应当更进一步大力发展代表各种不同利益的集团组织，并引导这些集团组织充分发挥作用，促进高质量公众意见的形成，提高公众参与的有效性。

3.明确公众意见的效力

公众参与仅仅保证公众能充分表达自己的意见和观点是远远不够的，更重要的是通过一定的机制促使立法机关认真考虑、对待公众意见，赋予公众意见一定的法律效力，使公众的参与能够对立法结果产生实质性的影响。如果立法机关可以任意决定哪些意见可以吸收、哪些意见不予采纳，那么，公众参与就失去了实际意义。对于公众意见的处理，《厦门市人民政府制定规章和拟定法规草案的程序规定》等也作出了原则性的规定。可以说，厦门市已经建立了公众意见收集、整理和处理机制，但是还不够完善，导致实践中对于公众意见的处理主要还是取决于立法机关，因此，应当进一步完善公众意见处理机制，这并非要求立法机关对于收集到的每一条公众意见都要采纳，而是明确公众意见的采纳方式和效力，如对于公众意见是否采纳存在重大分歧的，应当启动听证、论证程序决定是否采纳；明确规定如果出现某些条款公众意见集中反对或者反对意见达到一定程度时，不得通过这些条款，以此限制立法机关在吸收、采纳公众意见上的自由裁量权，增强公众意见对地方立法的影响力。

 

              

                             (撰稿:厦门市法制局规范性文件备案审查处　张小宣  责任编辑 陈俊聪)

 

注释

1. 王殿学.十八大报告：开门立法公民参与将有专门法规[EB/OL]. 2014-2-24.

3. 周旺生.立法学[M].北京:法律出版社,2004.122.转引自严海燕.公众参与立法研究——以立法平等为视角(硕士学位论文)[D].武汉:华中师范大学,2008.22.

4. [法]托克维尔.论美国的民主[M].董果良译,北京;商务印书馆,2006.635-636.转引自许小娟.美国议会立法与公众参与[A].李林,主编.立法过程中的公共参与[C].北京:中国社会科学出版社,2009.201.

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