——黄杰局长在纪念全国人大授予厦门经济特区立法权20周年座谈会上的发言

1994年3月22日，全国人大八届二次会议以特别授权的方式分别授予厦门市人大及其常委会和厦门市人民政府法规和规章制定权，为厦门经济特区改革开放提供了有力的法制保障。下面，我将重点围绕政府规章的制定谈一些认识和体会。

一、我市规章制定情况回顾

根据全国人大授权和《立法法》的规定，我市自1994年5月17日公布《厦门市人民政府制定规章和拟定法规草案的程序规定》（市政府令第1号）至今，共颁布政府规章155件，现行有效的90件，内容涉及经济管理、城市建设、生态保护、民生保障、依法行政等诸多领域。在这些规章中，既有对先行先试、体制机制创新的探索和总结，又力求体现务实、管用的特色，逐步形成了与我市经济社会发展相适应的立法模式，为加强城市管理、改善投资环境、增创经济特区新优势发挥了重要的法制保障。20年来，我市政府规章立法主要呈现“三个转变”：

一是在立法理念上，从过去的偏重“外部”管理向注重“内部”规范转变。我市早期的一些政府规章立法，大多“管”字当头，外部行政管理色彩相对浓厚。但伴随依法行政、建设法治政府理念的深入人心，具体体现在政府规章立法层面，就是逐步强化了“内部”约束机制。如市政府先后出台了《厦门市行政执法证件管理办法》（1997年）、《厦门市行政执法责任制规定》（2000年）、《厦门市改进行政机关作风和提高行政效能规定》（2000年）、《厦门市行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法》（2005年）、《厦门市规范行政处罚自由裁量权规定》（2009年）、《厦门市行政机关规范性文件管理办法》（2010年）、《厦门市规章立法后评估办法》（2011年）等规章，通过规范行政权力运行，“将权力关进制度的笼子里”，努力营造清正、廉洁的政务环境，加快建设责任型政府、服务型政府。

二是在立法重点上，逐渐从经济管理、城市建设等领域向民生保障、生态保护等领域转变。1994年全国人大授予市政府规章制定权的前几年中，本着急用先立的原则，规章立法大多集中在经济管理、城市建设等领域。随着我市经济社会的发展，加强生态保护、民生保障的立法逐渐成为全社会的共识。为此，市政府着力强化了这方面的相关立法，先后制定了《厦门市海域环境保护规定》（1996年）、《厦门市中华白海豚保护规定》（1997年）、《厦门市机动车排气污染防治办法》（1999年）、《厦门市城镇职工基本医疗保险规定》（2003年）、《厦门市实施<工伤保险条例>规定》（2003年）、《厦门市养老服务机构管理办法》（2011年）等。立法重点的转变，充分体现了“以人为本”的理念，让所有市民都能共享特区改革开放的成果。

三是在立法数量上，逐渐由求量向重质转变。在取得规章制定权的前10年时间里，市政府共制定规章110件，平均每年达10件以上；后10年时间里，市政府共制定规章45件，平均每年不到5件。政府规章立法数量的减少并不意味着规章立法工作的削弱，而是体现了政府规章立法由求量到重质的转变，即更加注重规章立法的科学性和民主性，更加注重规章立法在机制体制创新方面的引领作用，更加注重规章立法反映人民意志，解决实际问题的功能。

此外，回顾20年来特区立法实践，政府规章充分发挥“试验田”的作用，为地方性法规立法积累了宝贵的经验，不少政府规章逐步上升为法规项目。例如，为强化水资源以及公园等生态保护，在《厦门市水资源管理规定》（市政府令第69号）和《厦门市公园管理规定》（市政府令第76号）的基础上制定了《厦门经济特区水资源条例》、《厦门经济特区公园条例》。此外，伴随城市机动车保有量的快速增长，机动车排气污染和停车场的管理等问题日益突出，又将《厦门市机动车排气污染防治办法》（市政府令第99号）上升为《厦门经济特区机动车排气污染防治条例》，《厦门市机动车停车场管理办法（市政府令第121号）上升为《厦门经济特区机动车停车场管理条例》（2014年4月1日起施行）。实践证明，一批规章项目经过实施，取得较好的实践效果，为地方性法规立法提供了有益的经验。

二、大胆探索，不断完善规章立法的体制机制

不断提升政府规章立法质量，是政府立法工作一直追求的目标和永恒的主题。回顾20年来，特别是近10年政府规章的立法实践，主要有以下做法：

一是在立法“前”，切实加强规章课题研究工作。强化规章立法项目的课题研究，是保证立法质量的前提和基础。为此，市法制局自2008年开始，就逐步建立起了立法课题研究制度，并按年度编辑立法课题研究报告。与此同时，为了提高课题研究的实际效果，还将立法课题研究与编制市政府立法计划挂钩，对于课题研究深入，且较为成熟的规章立法项目，在调研、备选的基础上，优先考虑纳入正式项目。

二是在立法“中”，着力在规章的科学性和民主性上下功夫。

首先，全面推行“三结合”立法模式。立法工作者、实际工作者和专家学者“三结合”的立法模式，既是国务院《全面推进依法行政实施纲要》对于政府立法工作的要求，也是立法活动本身的客观需要。为此，自2004年以来，我市在政府立法工作中全面推行“三结合”的立法模式，即通过共同起草、实地调研、专题论证等方式，实现了立法工作者、实际工作者和专家学者之间的优势互补，取得了较好的效果。目前，对于纳入市政府立法计划的正式法规、规章项目，我局都要求采取“三结合”的立法模式，从而有效地保证了立法质量。

其次，不断增强政府规章立法的透明度。一是建立健全规章草案的对外公开征求意见制度。自2011年以来，市法制局开发建设了“厦门市法规、规章草案征集意见系统”，公开向社会征集对规章草案的意见和建议，进一步拓宽了公众有序参与政府立法活动的渠道；二是不断优化规章立法论证会和座谈会制度。如建立立法顾问联系制度、专家论证会制度；强化基层调研，力求规章立法能够“接地气”。三是积极完善规章草案征集意见采纳情况说明制度。通过对各种立法建议采纳情况在“厦门市法规、规章草案征集意见系统”中向社会公开，充分调动了相关部门、专家学者以及社会公众参与政府立法活动的积极性。

三是在立法“后”，注重规章的宣传和实施效果评价。

首先，创新建立规章新闻发布会制度。立法的真正意义在于实施。从2000年开始，市政府通过颁布实施《厦门市人民政府规章新闻发布会实施规定》，创新建立了规章新闻发布会制度。制度实施以来，已有数十件规章通过新闻发布会向社会公开，对规章的宣传和贯彻实施，起到了积极的促进作用。

其次，探索建立规章立法后评估制度。为规范我市规章立法后评估工作，真实反映规章实施效果，提高立法质量，2011年4月，市政府专门制定了《厦门市规章立法后评估办法》（市政府令144号），建立了规章立法后评估制度。通过一系列制度安排，不仅强化了对规章实施效果的刚性约束，还通过与规章“立、改、废”工作的有机结合，为进一步提升政府规章立法质量奠定了基础。

三、立足新起点，不断提升规章立法质量

全国人大授予厦门经济特区立法权20年来，市政府通过制定规章，不仅为市人大及其常委会制定法规提供了配套，同时也为创新社会管理体制机制，推动法治政府建设创造了良好的法制保障。今后，我们将以特区立法权20周年为契机，以党的十八大、十八届二中、三中全会精神为指导，全面贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》、《关于加强法治政府建设的意见》，不断提升政府立法水平。

一是突出重点，统筹规划，切实提高规章立法计划的科学性。首先，在立法计划的编制上，要紧紧围绕市委、市政府的中心工作和广大市民普遍关注的热点问题，有针对性地确定规章项目，力求促进社会发展，充分反映民意；其次，在规章课题的研究上，要注重规章立法的实用性研究，力求管用，能够解决实际问题。

二是不断探索改进规章立法的方式。首先，不断完善立法模式，从源头上杜绝行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化的现象；其次，逐步探索规章草案统一起草制度，即通过委托第三方集中起草规章草案的方式，以克服部门利益倾向及部门间协调难度大等问题，不断提高规章草案的质量。第三，采取积极措施，进一步拓宽和完善公民有序参与政府立法活动的途径和渠道，坚持开门立法，广纳民意，集中民智，从根本上提高规章立法的透明度。第四，在具体制度设计上，力求做到能明确的尽量明确，能具体的尽量具体，使规章更加具有可操作性和可执行性。

三是找准定位，继续做好与经济特区法规的衔接工作。根据全国人大授权决定和《立法法》的规定，我市所享有的法规制定权和规章制定权在我市的法制建设中都发挥了积极的作用。同时，作为政府规章也应继续做好与经济特区法规的衔接工作。具体来说，首先是要根据政府规章制定周期相对较短的特点，充分运用“先行规定权”，为特区法规乃至国家立法积累有益的经验；同时是要树立服务经济特区法规的意识，根据相关法规及时制定符合实际、便于执行的实施细则，从而进一步增强法规的可操作性，不断提高行政管理的法治化水平。