[基本案情]

申请人：某公司

被申请人：某区安监局

2013年×月×日，被申请人认定申请人存在以下违法违规行为和事故隐患：根据《冷库设计规范》（GB50072-2010）第4.1.1条，使用氨制冷工质的冷库，与居住区的卫生防护距离不宜小于150米。申请人的生产车间与东面136号民宅距离约5.3米；与西面空置建筑距离不足3米，申请人制冰车间与办公、住宿所用的楼房距离约0.5米。遂根据《中华人民共和国安全生产法》第五十六条第一款第（三）项规定，作出《现场处理措施决定书》，责令申请人立即将液氨转移，在液氨未转移前暂时停止生产活动。申请人因对被申请人作出的《现场处理措施决定书》不服，向市政府申请行政复议。

申请人认为：

一、被申请人以申请人使用氨制冷的冷库不符合《冷库设计规范》（GB50072-2010）中第4.1.1条规定为由，认定申请人无法保证安全生产，证据不足，适用依据错误。

（一）依据住房和城乡建设部第489号关于发布国家标准《冷库设计规范》的公告，编号为GB50072-2010的《冷库设计规范》中，第4.1.8、4.1.9、4.2.2、4.2.3、4.2.10、4.2.12、4.2.17、4.5.4、5.2.1、5.3.1、5.3.2、6.2.7、7.3.8、8.1.2、8.2.3、8.2.9、8.3.6、9.0.1（1）、9.0.2等条款为强制性条文，必须严格执行。依上述公告，《冷库设计规范》中第4.1.1条为非强制性条款，冷库的设计不符合该条款要求的，并不代表不安全。因此，被申请人以申请人冷库不符合4.1.1条款要求，认定冷库存在重大安全事故隐患不能成立。此外，申请人使用的冷库在GB50072-2010的《冷库设计规范》颁布前建成，建设时的冷库设计标准为编号GB50072-2001的《冷库设计规范》，该《冷库设计规范》中并没有卫生防护距离的明确规定。申请人认为，被申请人用后颁布的设计规范对已建成的冷库进行安全评价不合理。

（二）《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第五十六条第一款第（三）项的规定，只有存在重大事故隐患，才能责令停产。重大事故隐患必须要有重大危险源，依据《安全生产法》第九十六条规定，重大危险源的危险物品数量必须等于或者超过临界量，申请人使用的冷库并非重大危险源，不构成重大事故隐患：（1）申请人使用的冷库西面的建筑为杨永达的空置建筑，故卫生防护距离应以该建筑西外侧作为起算点，以该点起算实际距离不止3米；（2）申请人的办公用房除必要的工作人员外，没有其他员工在此办公或住宿；（3）东面民宅于2012年建成，晚于冷库建成时间，如果存在重大事故隐患，房屋建设时不应得到批准。

二、被申请人违反法定程序作出《现场处理措施决定书》

《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。被申请人作出责令停产的行政处罚决定之前，并没有告知申请人有要求举行听证的权利，导致申请人无法行使听证及申诉、辩解的权利，故被申请人作出的《现场处理措施决定书》程序违法。

被申请人认为：

一、被申请人存在未经批准从事制冰生产的违法行为

申请人的营业执照载明申请人住所经营范围为：销售冷冻、冷藏设备、冰块（不含食用冰块），申请人的经营范围未包括制冰生产，其未得到制冰生产的批准手续。被申请人在对申请人该住所的现场检查中，发现该地点为申请人从事制冰生产的场所，场所内有冰库、液氨储罐（内存液氨）、氨压缩机机房等设施、设备及其他相关物品，申请人存在违法生产行为。

二、申请人非法进行制冰生产场所及其生产设备不具备安全生产条件，存在重大事故隐患

（一）申请人非法制冰场所存在重大事故隐患

申请人制冰场所建有的冷库与其办公、住宿楼距离仅0.5米；与东面民宅距离仅5.3米；与西面建筑的距离仅3米，该冷库与其各方位相邻居住区之间的距离，远达不到现行《冷库设计规范》（GB50072-2010）第4.1.1条第2款“……使用氨制冷工质的冷库，与其下风侧居住区的防护距离不宜小于300m,与其他方位居住区的卫生防护距离不宜小于150m。”规定的距离要求。因此，申请人非法制冰生产场所存在事故隐患。此外，被申请人检查中发现申请人液氨储罐内非法储存着其生产所需液氨，液氨是列入国家危化品目录的危化品，其以液态形式高压储存在储罐中的有毒易燃物质，若发生泄露将立刻挥发为氨气并与空气混合形成爆炸性混合物，若遭遇明火、高热则将导致燃烧、爆炸，存在重大事故隐患。

（二）被申请人在现场检查中还发现，申请人制冰场所存在电线线头裸露、拉线混乱、配电未集中控制、使用非防爆电器（插头）、电机和配电柜等设备锈蚀老化严重、氨机房配电柜后板遗失等用电消防隐患；配电柜整体非防爆及控制室与氨机房隔断的门、窗未采取防火防爆措施；氨机房及液氨储罐所在地面凹凸不平，沟渠未遮盖或仅以不固定木板遮盖，不利于事故现场逃生；未安装氨气泄露检测报警仪；应急预案不规范；未配备空气呼吸机与防护服等应急物资等不符合相关规范要求的情形，亦存在事故隐患。

三、被申请人作出《现场处理措施决定书》适用依据正确，程序合法。

国家安监总局颁布的《安全生产违法行为行政处罚办法》第五条共规定了九种行政处罚种类，并无现场处理措施决定的行政处罚种类。现场处理措施决定并非行政处罚行为，不适用《中华人民共和国行政处罚法》相关程序规定，因此，作出现场处理措施无需经过听证程序。申请人自行将现场处理措施纳入行政处罚的范畴并混淆二者的区别，该主张于法无据，不能成立。被申请人基于申请人非法制冰生产存在重大事故隐患的事实，根据《中华人民共和国安全生产法》第五十六条第一款第（三）项、《安全生产违法行为行政处罚办法》第十四条等规定作出《现场处理措施决定书》，并按程序进行送达，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，请求复议机关依法予以维持。

行政复议机关认为，根据《中华人民共和国安全生产法》相关规定，被申请人作为安全生产监督管理的行政主管部门，有权对申请人执行有关安全生产的法律、法规、国家标准、行业标准的情况进行监督检查并依法处理。申请人使用列入国家危化品目录的液氨制冰的冷库，不符合《冷库设计规范》（GB50072-2010）规定的与周边居住区卫生防护距离的要求，存在重大事故隐患，且未按被申请人要求及时整改。被申请人依据《中华人民共和国安全生产法》第五十六条第一款第（三）项规定，作出责令申请人立即将液氨转移，在液氨未转移前暂时停止生产活动的《现场处理措施决定书》，认定事实清楚、适用依据正确；该现场处理措施并非行政处罚，组织听证不是法定程序，执法程序合法。申请人以其冷库不需适用《冷库设计规范》（GB50072-2010）、其并未构成重大事故隐患等为由，请求撤销被申请人现场处理措施决定的复议请求，缺乏事实和法律依据，依法不能成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，本机关决定：维持被申请人作出的《现场处理措施决定书》。

[焦点问题评析]

一、被申请人认定申请人存在重大事故隐患认定事实是否清楚、适用依据是否正确

本案中，申请人的营业执照载明经营范围为：销售冷冻、冷藏设备、冰块（不含食用冰块），其经营范围并未包括制冰生产，该场所并未取得制冰生产的批准手续。被申请人在对申请人的现场检查中，发现该地点作为申请人从事制冰生产的场所，内有冰库、液氨储罐（内存液氨）、氨压缩机机房等设施、设备及其他相关物品，申请人制冰场所建有的冷库与其办公、住宿楼距离仅0.5米；与东面民宅距离仅5.3米；与西面建筑的距离仅3米，该冷库与其各方位相邻居住区之间的距离，远达不到《冷库设计规范》（GB50072-2010）第4.1.1条第2款“……使用氨制冷工质的冷库，与其下风侧居住区的防护距离不宜小于300m,与其他方位居住区的卫生防护距离不宜小于150m”的距离要求，因此，申请人非法制冰生产场所不符合国家标准，存在事故隐患。此外，被申请人检查中发现，申请人液氨储罐内非法储存着其生产所需液氨，而液氨是列入国家危化品目录的危化品，其以液态形式高压储存在储罐中的有毒易燃物质，若发生泄露将挥发为氨气并与空气混合形成爆炸性混合物，若遭遇明火、高热则将导致燃烧、爆炸。根据国家安监总局《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第三条第二款规定，重大事故隐患是指危害和整改难度较大，应当全部或者局部停产停业，并经过一定时间整改治理方能排除的隐患，或者因外部因素影响致使生产经营单位自身难以排除的隐患，依据该规定，被申请人认定申请人使用列入国家危化品目录的液氨制冰的冷库，不符合《冷库设计规范》（GB50072-2010）规定的与周边居住区卫生防护距离的要求，存在重大事故隐患，认定事实清楚，适用依据正确。

二、现场处理措施决定是否属于行政处罚、行政强制措施

本案中，申请人使用列入国家危化品目录的液氨制冰的冷库，与周边居住区卫生防护距离不符合相关国家标准，存在重大事故隐患，被申请人即作出责令申请人立即将液氨转移，在液氨未转移前暂时停止生产活动的现场处理措施决定，该现场处理措施决定的性质如何认定，是否属于行政处罚或行政强制措施，有必要依据相关法律法规规定作出判断。《中华人民共和国安全生产法》第五十六条第三项规定：“安全生产监管部门及其行政执法人员在检查中发现事故隐患应当责令立即排除;重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内撤出作业人员、责令暂时停产停业、停止建设、停止施工或者停止使用;重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用”。国家安监总局《安全生产违法行为行政处罚办法》（国家安全生产监督管理总局第15号令颁布实施）第十四条进一步明确规定：“安全监管监察部门及其行政执法人员在监督检查时发现生产经营单位存在事故隐患的，应当按照下列规定采取现场处理措施：（一）能够立即排除的，应当责令立即排除；（二）重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域撤出作业人员，并责令暂时停产停业、停止建设、停止施工或者停止使用，限期排除隐患。……”。可见，现场处理措施是通过要求当事人立即排除隐患，暂时停止生产或者经营活动的方式，达到控制事故发生的危险和保障人身安全的目的，具有一定的强制性质。但从《中华人民共和国行政处罚法》规定的行政处罚种类和《安全生产违法行为行政处罚办法》第五条规定的安全生产违法行为行政处罚种类看，并无“现场处理措施及决定”等内容，显然，现场处理措施并不属于行政处罚。那么，现场处理措施是否属于行政强制措施，答案也是否定的。理由如下：一是《行政强制法》中明确规定的行政强制措施的种类共有五种，其中并不包含安全生产现场处理措施；同时行政强制法明确规定行政强制措施由法律设定，而现行的安全生产法并不设定现场处理措施为行政强制措施的种类;二是国家安监总局《安全生产违法行为行政处罚办法》第十五条规定：“对有根据认为不符合安全生产的国家标准或者行业标准的在用设施、设备、器材，安全监管监察部门应当依法予以查封或扣押，并在15日内按照下列规定作出处理决定：(二)依法采取其他行政强制措施或者现场处理措施”，这一条款界定了现场处理措施应当是与行政强制措施并列的一种行政措施，不属于行政强制措施的类型;三是《行政强制法》第三条第二款规定：“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行”，笔者认为：现场处理措施是由该法明确规定的应急措施或者临时措施，但不等同于行政强制措施;四是这两者规定的处理期限不同。行政强制措施无论是查封、扣押还是冻结存款，一般处理期限均为30日，特殊的除外。而现场处理措施处理期限则根据实际情况有所不同，当场纠正的没有规定期限要求，责令暂时停产停业、停止建设、停止施工或者停止使用的期限一般不超过6个月，可以看出二者在处理期限规定上也有所不同。鉴于现场处理措施决定既不属于行政处罚，也不属于行政强制措施，本案中被申请人在作出现场处理措施决定时，就无需履行行政处罚法或行政强制法规定的相关程序。

[办案体会]

安全生产是社会发展永恒的主题，关系着人民群众生命和财产安全，也与企业的生存发展息息相关，企业要想寻求更大发展，就必须切实抓好安全生产工作，全面落实安全生产各项责任，避免生产安全事故的发生，才能创造更好的经济效益和社会效益。在当前的现实生活中，有个别企业在安全生产问题上，凭经验办事，时不时用点“小聪明”，为自己违反相关安全生产法律法规规定没出问题而庆幸，甚至尽可能发现相关安全生产法律法规的漏洞铤而走险，殊不知这已为安全埋下了“定时炸弹”，一旦发生安全生产事故，后果难以想象，损失无法弥补。2002年11月颁布实施的《中华人民共和国安全生产法》立法目的很明确，就是为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展。此后，国家安全生产管理监督总局陆续颁布了相关规章，进一步规范生产安全监管工作的开展。因此，要做好安全生产工作，就需要行政主管部门、相关生产经营单位依法履行相应职责，共同努力，透过本案的处理，笔者认为，相关安全生产行政主管部门在履行行政监管职责时，除了严格执行相关法律法规的具体规定在监管上下功夫外，更要对生产经营单位不断强化“关爱生命、关注安全”的安全生产经营理念；作为生产经营单位，在严格遵守相关法律法规规定开展生产经营活动的同时，要自觉接受相关行政主管部门的日常监管，同时在生产经营中把安全生产文化作为企业文化的最根本补充，用脚踏实地、求真务实的作风和一步一个脚印的态度扎实工作，全面落实安全生产责任指标，做到每个安全生产环节都执行到位，才能有效地确保安全生产。

隐患险于明火，防范胜于救灾，责任重于泰山，这是全体社会成员在安全生产问题上应有的态度与理念，让我们共同努力，齐心协力做好安全生产工作，为“美丽厦门，共同缔造”战略规划的实施作出更大的贡献。 

                                          （撰稿:厦门市法制局行政复议处 林庄辉  责任编辑 吴劲松）