一、相对集中行政复议审理和行政复议委员会试点情况

2011年3月，根据国务院法制办及省政府的部署安排，厦门市在全省率先开展相对集中行政复议审理和行政复议委员会试点工作。三年多来的先行先试，改革创新较好地领会了试点意图，把握了试点方向，摸索探讨了一些带根本性、规律性的做法，使行政复议在化解行政争议、促进依法行政、维护社会稳定等方面更加充分地发挥了重要作用，取得了有益成效，主要体现在以下方面：

（一）积极探索相对集中复议审理及“三统一”办理模式，行政复议公信力进一步提高

2011年3月，按照上级部署，我们在充分调研准备基础上结合厦门市自身工作实际，经反复研究，确定采取相对集中行政复议权的试点模式，即在全市范围内实行相对集中行政复议审理，除市公安局外，30多个市直部门不再承担行政复议任务，原先承担的行政复议案件审理工作改由市行政复议委员会集中承担。相对集中行政复议审理有效整合了行政复议资源，解决了行政复议机关分散、合力不足的问题，增强了政府依法解决行政争议的功能；实行行政复议受理、审查、决定“三统一”运行机制，实现行政复议审理权的集中，提高了行政复议专业性与权威性，与此同时行政复议委员会的政府主导、专业保障、社会参与的组织原则，也利于减少行政管理相对人对行政复议公正性的疑虑，提高了行政复议的社会公信力。

2010-2013年市政府行政复议委员会收到行政复议申请分别为52件、133件、131件、169件，正式受理分别为49件、115件、92件、127件，2014年上半年共收到行政复议申请117件，受理110件，试点工作开展后行政复议案件数量明显增加，属于相对集中行政复议审理范围的案件稳步增加，部分社会热点、难点问题通过行政复议得到有效化解，行政复议的公信力和权威性不断增强，越来越多的群众知晓并选择行政复议途径解决行政纠纷，行政复议作为化解行政争议的重要法定主渠道作用逐渐凸显。

（二）加强行政复议委员会制度建设，积极创新行政复议案件办理方式，推动行政复议规范建设

市政府高度重视行政复议改革创新试点，专门成立了市行政复议委员会试点工作领导小组，负责全面组织领导试点工作，研究、协调和解决试点工作中的重大问题，督促指导试点工作方案的落实。行政复议委员会办公室积极开拓思路，以体制机制创新为契机，不断加大工作力度，推动试点工作向纵深发展。

一是加强行政复议委员会制度建设。市政府先后制定了《厦门市人民政府行政复议委员会组织规程》、《厦门市人民政府行政复议委员会案件审议规则》等配套文件，对行政复议委员会的组织形式、运行机制、案件审议程序等进行了详细的规定。此外，市法制局通过加强立案管理、完善行政复议接待制度、听证程序制度、档案管理制度等举措，不断完善行政复议规范化建设。

二是创新行政复议委员会案审会审理机制和方式。在行政复议委员会案审会的组织上，吸收、聘请大学教授、执业律师等专家学者、专业人士委员担任行政复议委员会委员参与案件审议，任期三年，期满可续聘。目前，全市行政复议委员会共有组成人员21人，其中专家学者、专业人士委员8人，专家学者、专业人士委员在行政复议委员会的所占比例超过1/3，进一步提高了案件审理的社会参与度和专业参与度。在审理方式上，对案情简单的行政复议案件试行简易程序，缩短审理期限，及时作出复议决定，提高行政复议办案效率。

三是加强案件的释法辨理工作。行政复议委员会不仅着力于案件的审理，同时强化行政复议法律文书的解释说理功能的发挥，一方面将争议问题的法律依据说全说透，另一方面对争议的具体行政行为的合理性进行解释说明，以达到化解社会矛盾、息访息诉的社会效果。

四是规范行政复议法律文书的制作，增强行政复议决定理由的阐述、论证，认真把好事实关、证据关、法律关、裁决关，体现案件审理的公正性、说理性。

（三）提升推进行政执法与行政审判的良性互动交流，进一步提高行政机关行政执法水平

为进一步提高我市行政机关执法水平，加强行政与司法的良性互动交流，市法制局与市中级人民法院联合制发了《关于建立行政审判与政府法制工作良性互动交流机制纪要》，相继建立信息沟通与共享、重大案件及重要事项协调、行政复议行政审判工作交流、调研、协调等机制，通过定期与不定期召开政府法制与行政审判联席会议形式，使行政执法部门与行政审判机关之间加强信息沟通和资源共享，增强行政复议与行政诉讼间的相互协调配合，促进了行政执法工作的开展。今年3月市政府与市中级法院就省政府“关于深入学习贯彻习近平总书记重要批示精神进一步加强法治政府建设”的闽政办[2014]31号文件的贯彻落实，又共同召开联席会议，围绕着加强依法行政与行政审判的良性互动，支持法院系统工作，加强法治政府建设的六条措施，做了深入研究，提出了具体落实要求，现市、区两级政府均按要求建立了良性互动机制。

（四）纠正违法和不当的具体行政行为，促进依法行政

近年来，市行政复议机关在行政复议案件审理过程中持续增强加大纠正力度，发现行政机关具体行政行为违法、不当的，及时予以纠正，在纠正个案的同时，注重发挥行政复议“办理一案、规范一片”的作用，对个案反映的共性问题，通过发出《行政复议意见书》、《行政复议建议书》等方式，督促行政机关进行整改，从源头上预防和减少行政争议的发生；对行政复议中发现的带普遍性或与群众利益密切相关的违法或不当的行政行为，及时提出建议，对某些规范性文件的具体规定和相应程序进行修改或完善，同时举一反三，以指导相关行政部门提高依法行政能力，避免新的行政争议产生。

二、完善行政复议委员会体制机制的相关建议

（一）建议采用体制集中的行政复议委员会模式，实行相对集中行政复议权

行政复议委员会试点的核心是体制创新，实行体制集中的行政复议委员会模式，可以有效集中现有分散的行政复议资源，强化政府依法解决行政争议的功能，保障行政复议制度功能的充分发挥，保障行政复议的权威性、专业性和公正性。因此，建议建立体制集中的行政复议委员会模式，实行相对集中行政复议权。体制相对集中的程度可视各地实际情况分步实施，条件成熟的地方实行行政复议权的相对集中，以适应改革的方向；条件尚不具备的地方，可先只集中部分行政复议审理权，再逐步扩大最终实行体制上的全部集中。在已开展相对行政复议审理权的市、县两级试点单位探索的基础上，加快落实省本级实行相对集中行政复议审理权。

（二）建议进一步完善行政复议委员会运行机制及相关程序

行政复议作为政府主导的维护群众权益、化解行政纠纷的机制，在程序上体现公开、公平、公正的原则，必然要求行政复议程序应有利公众参与。目前，行政复议法规定的行政复议基本采用一般的行政程序，存在以书面审查为主，听证程序适用范围有限，缺乏必要的证据规则、具体规程，行政裁决方式有限等情况，这些规定的局限性对行政复议案件办理产生一定的影响，无法完全满足新形势下行政复议委员会运转的需要。因此，有必要通过创新行政复议委员会运行机制，完善行政复议案件的受理、审理、调查、听证、回避、证据、调解和解、集体讨论、作出决定、督促履行等程序，强化公众参与，提升公众对行政复议决定的认可度，最大限度地减少非正常上访和群体性事件，实现以人为本，复议为民，具体建议如下：

首先，建议完善行政复议案件审理方式。改变行政复议法规定的以书面审理为主的审查方式，发挥听证制度的作用，对重大、疑难、复杂的复议案件，行政复议当事人要求听证或者行政复议机关认为有必要听证的，可采取听证方式审理，赋予行政复议案件当事人申辩和质证的权利，通过听证，充分听取双方当事人特别是相对人的意见，提高行政复议案件办理质量和审理的透明度，消除行政复议当事人不必要的疑虑，实现行政复议的公开、公平、公正。

其次，建议规定回避制度。回避制度是法定程序的必要环节，是“任何人不得为自己法官”这一自然公正原则的必然要求。因此，建议引入回避制度，明确行政复议委员会委员、行政复议工作人员是行政复议案件当事人、当事人的近亲属或者与本案存在其他利害关系，可能影响行政复议公正性的，应当自行回避；行政复议申请人认为存在回避事由，有权向行政复议机关提出回避申请；行政复议委员会委员的回避由行政复议委员会主任决定，主任的回避须经行政复议机关负责人同意或集体讨论决定等内容，以增加行政复议的公正性。

第三，建议完善行政复议调解、和解制度。明确以下内容：一是扩大调解、和解的范围，将行政合同、行政机关对平等主体之间的民事争议作出的裁决、确权等行政行为（如工伤认定、土地确权、拆迁裁决）、行政不作为纳入调解、和解范围；二是规定和解协议的法律效力相当于被申请人作出的具体行政行为，调解书和行政复议决定书具有同等法律效力。行政复议调解书生效后，申请人不服，有权以作出原具体行政行为的行政机关为被告向法院起诉；三是规定申请人、被申请人不履行调解书或和解协议的法律责任，与“不履行行政复议决定”相同，通过制度化手段保障调解、和解结案方式的运用，最大限度化解社会矛盾。

第四，建议制定和完善行政复议委员会相关议事规则。一是明确行政复议委员会审议案件时的资格，即行政复议委员会审理案件须多少委员参加，建议每次会议可由5名以上(单数)行政复议委员会委员参加；二是明确行政复议委员会作出行政复议决定时的运作方式，即行政复议委员会作出决定须多少委员同意，建议行政复议委员会案件审议会议审议案件时实行票决制，审议意见以过半数表决通过，未过半数通过时由主持人根据表决情况确定倾向性审议意见；三是明确专家委员占行政复议委员会总人数的比例以及每次行政复议委员会案件审理会议专家委员与政府系统委员的比例，建议专家委员占总人数的三分之一以上，每次会议专家委员占参会委员三分之一以上。通过提升专家学者、专业人士对于行政复议决定的裁决权，增加行政复议的公信力。

（三）强化保障措施，切实加强政府法制机构队伍建设，为行政复议工作开展奠定坚实基础

要加大力度解决基层政府法制机构工作人员不足的问题，充实有法律专业背景从事过法律工作的业务骨干到基层政府法制机构，确保基层政府法制机构办理行政复议案件的人员符合相关要求。加大培训学习力度，全面提高行政复议办案人员的整体素质和办案能力。同时，建议可统一规定行政复议办案人员享受办案津贴政策，以进一步调动行政复议工作人员积极性。加强行政复议办案场所建设，为行政复议机关办理行政复议案件提供更充分的办案条件，以适应新形势下行政复议工作的需要。

（厦门市法制局行政复议应诉处）