2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）、2008年的《关于加强市县政府依法行政的决定》（以下简称《决定》）和2010年《关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》）均对规范行政决策行为，推进行政决策法治化做了要求，行政决策法治化是指行政决策遵循法制统一原则基础上依据体现多数人意志、彰显公共利益的规范决策善过程。是依法治国方略的深入推进，是我国政府决策体制改革的内在要求和法治政府建设的重要内容。

一、加强行政决策法治化的必要性

（一）行政决策在政府各项工作中的重要作用的客观要求

行政决策是现代行政管理的一项重要内容，通常是指国家行政机关为履行自己的职能，在行政职权范围内，按照法定程序就国民经济和社会发展决策、预算、国家和社会发展事务、立法事务、重要政策的制定、重要建设项目等所作的调研、论证、选择及决定的活动或过程。行政管理的行政组织、行政执行、行政协调和监督等环节都是以行政决策为基础，行政决策居于政府各项工作的首要环节。推动行政决策法治化有利于发挥行政决策在政府各项工作中的重要作用。

（二）行政决策内在属性的客观要求

首先，行政决策内容上具有广泛性。行政决策的内容涉及的范围广，往往涉及到公共利益和公众的权益。所以对行政决策应当进行必要的规制，才能使决策正确反映各个领域、各项管理事务发展变化的内在规律，促进行政管理的顺利进行；才能使决策者在大的方面运筹帷幄、指挥正确，把宏观调控和微观管理结合起来，促进行政职能的充分发挥。其次，行政决策具有权威性。行政决策具有一定的权威性，行政决策的主体是政府的各级行政机构，调整的内容又涉及社会公共利益和公众的权益，因而具有公共权威的意志。这就要求我们必须对行政决策进行必要的规制，以避免在管理上和经济生活中因行政决策的失误而造成的公共利益和公众权益的损害。最后，行政决策具有非赢利性。任何决策都有其追求的价值目标，与企业决策不同，行政决策是以追求公共利益最大化为目标，当然，非赢利性并不是说行政决策无需考虑经济效益，而是在经济效益与社会效益之间作权衡，要始终把社会效益摆在首位。因而，行政决策的法治化是行政决策的非赢利性属性的内在要求。

（三）现代政府建设的需要

行政决策是政府表现其职能的主要手段和形式，它不仅是对已有法律和政策的贯彻落实过程，也是针对现实问题采取措施加以解决的过程，具有承上启下的纽带作用。错误的行政决策在一定程度上削弱了政府行政能力，损害了政府权威，影响了政府形象，最终导致了政府公信力不尽人意。推进行政决策法治化，一方面，能够克服行政决策在制定、执行、监控、评估过程中存在的缺陷，有力保障公民对行政决策享有的知情权、表达权和监督权。另一方面，可以拓宽群众参与渠道、强化决策责任制、增加决策透明度，最大程度满足公共政策合法、合理、科学、民主的要求，从而促进公众对政府行为的认同。

(四) 社会和谐进步的需要

和谐社会并非是一个没有矛盾、纠纷和冲突的社会，而是一个矛盾、纠纷和冲突产生后能够寻求到切实有效的救济途径和解决机制的社会。社会和谐的构成因素是多元的，从权力和权利的构成角度看，包括公权力之间的和谐、私权利之间的和谐、公权力与私权利之间的和谐，这三对组合的和谐构成了现代社会和谐的基础。作为行政权行使的首要环节，通过行政决策的规制，可以促进这三对组合的和谐。

行政权之于私权利之间和谐的作用，主要是通过对私权利之间利益配置的调整来实现，这正是行政决策的重要内容。行政决策只有最大程度地反映不同私权利主体的利益需要并平衡其利益构成，私权利之间的和谐才会有更加直接的制度保障。

公权力与私权利之间的和谐是通过行政权对私权利的尊重和私权利对行政权的信任来实现的。这就要求集中民智、反映民意。通过行政决策的法治化有力的保障公民利益实现，从而提高行政决策的权威性，促进私权利对行政权的信任。行政权服务于私权利，私权利服从于行政权，这样行政权与私权利之间的和谐才能真正实现。

(五)保重公民权利的需要

由权力本位走向权利本位既是现代市场经济得以发展的基本前提，也是现代民主政治不断推进的必然结果。行政决策经常的、广泛的影响到社会发展的各个方面，对公民权利保障是至关重要的。一方面，行政决策法治化要求公众参与行政决策过程，使得行政决策能够尽可能的反映多数人的意志，反对个人专断。多数人的意志只有在公众广泛参与的前提下才有可能在行政决策过程中得到足够的关注，任何个人的知识、阅历和品性都难以保证多数人意志在行政决策中得到充分的体现。公众参与行政决策的过程实质是多数人意志表达和被认可的过程，是防止个人专断决策的过程，是公民权利得以保障的前提。另一方面，行政决策法治化必然要求行政决策过程体现程序公正。行政决策过程中程序公正的关键之一是行政信息公开化。信息公开可以有力保证公众作出更加理性、正确的判断，防止因多数人的无知而造成多数人的武断。最后，行政决策法治化必然强调行政决策的责任追究，从而为防止和纠正行政决策者违反行政决策程序、侵犯公民权利提供制度保障。

二、厦门市的相关经验做法及存在的问题

2004年国务院出台的《纲要》和2008年施行的《决定》都将“依法决策”作为行政决策的根本要求。对此各地方政府也开始围绕着依法决策制定相应的规范性文件，湖南、天津、青海、重庆等通过出台省政府规章以规范行政决策行为。行政决策作为依法行政的重要组成部分，厦门市也通过建立健全相关制度以规范行政决策行为，《厦门市2012年推进依法行政建设法治政府工作要点》（厦府〔2012〕158号）中提出要建立健全八项行政决策法制化机制，包括重大行政决策公众参与制度、重大行政决策专家咨询论证制度、重大行政决策听证制度、重大行政决策风险评估制度、重大行政决策合法性审查制度、重大行政决策集体决定制度、重大行政决策实施后评估制度、行政决策跟踪反馈和纠错制度。同时也将行政决策的法治化、科学化作为依法行政示范单位（区）考评的重要组成部分，在依法行政示范单位（区）创建活动的推动下，厦门市思明区、湖里区、海沧区、集美区及市工商局、市公安局、市土房局等17个依法行政示范单位（区）陆续出台文件建立了重大行政决策公众参与、责任追究制度，并逐步得到推广和实践，对行政决策的规制和法治化、科学化、制度化建设具有推动作用。

然而在相关制度的实践过程中，仍然存在行政决策实体和程序上的一些缺陷，主要体现在以下几个地方：

（一）行政决策的主体、内容模糊，法律责任缺位

首先，行政决策的主体普遍没有进行规范，职权法定是依法行政的一个重要组成部分，行政决策法治化必然要求遵循决策主体的规范化，但从出台的相关制度来看均未涉及行政决策主体的规制问题。其次，《纲要》针对行政决策责任指出“谁决策，谁负责“的原则，相关制度规定也遵循这个原则，但是责任的追究形式、责任追究情节均未作规定，直接导致相关责任追究制度缺少可操作性。最后，行政决策的内容较为模糊，对于需要依照行政决策相关制度作出决策的具体情节均未做细化规定，直接导致行政决策制度的适用空间存在巨大弹性和主观性。

（二）行政决策程序缺少法定性和可操作性

一方面，我市行政决策程序的规范是由各部门和区政府根据自己的实际情况和特点设置的，缺少统一性和确定性。另一方面，现阶段各部门建立的重大行政决策公众参与、重大行政决策专家咨询论证、重大行政决策听证、重大行政决策风险评估等制度的可操作性也不够强，以重大行政决策听证制度为例，听证的主体如何确定、听证的程序如何保证公开性和公正性，听证意见如何最终落实在行政决策的制定过程等都亟需进一步的明确。

我市的行政决策法治化虽然取得了一定的进步并在逐步的推广与实践中，但在行政决策主体、监督机制、公众参与、责任追究等方面仍需要进一步的完善，通过法律手段规制行政决策行为，构建行政决策法治化制度体系，对于推进厦门市行政决策法治化的提升和深化将具有积极作用。

三、行政决策的法律规制途径

（一）明确行政决策的主体

     行政决策主体应当有组织法上的授权，并坚持法律优先和法律保留的行政法治原则。首先，在职权法定的基本要求下，行政决策的主体也应当由法律进行明确授权，只有经法律授权的主体才能取得行政决策权。其次，法律优先意味着法律对行政决策的支配权，也就是说行政机关作出的行政决策应当以法律规范为依据，不能凭借行政决策主体的主观意志作出。最后，法律保留则要求行政决策主体只有在得到法律允许的情况下才能作出决策行为，也就是说法律应当对行政决策的具体适用情节进行明确的界定。通过以上三个层面即行政决策主体是谁、行政决策主体做出决策的依据、行政决策主体做出决策的具体情节进行明确的规定，以规范行政决策主体。

（二）行政决策法律规制应当侧重放在重大行政决策层面

行政决策本身涉及公共利益、公众权益及经济社会发展等各方面事项，具有广泛性和复杂性，所以决策项目本身所涉及的公众利益大小和公众的广泛程度也有巨细之分。因而对行政决策的规制也应当区别对待。行政决策法律规制的范围应当限于重大行政决策。首先，现阶段对于行政决策的法律规制最重要的层面就是通过立法规范行政决策行为，同时也包括立法之后的执法成本和社会成本。而对于行政决策的规制重点多针对行政决策过程中的民主性和理性不足的问题而引入公众参与、专家论证等机制。但是在行政决策过程中，参与的人数和角色越多，程序越严格，决策过程就越复杂和冗长，最终必然迫使行政决策项目成本的攀升。所以在对行政决策规制的内涵和外延上应当适当考虑行政成本和行政决策行为效率之间的关系。其次，国务院所颁布的《纲要》、《决定》、《意见》所关注的都是重大行政决策行为，在《意见》中明确提出“规范行政决策程序的主体内容就是健全重大行政决策规制。”而实践中对于行政决策的规制也集中体现在涉及公共利益的重大决策层面。实践中，可以对非重大行政决策以“参照适用”的立法技术加以规制，为将来行政机关非重大行政决策纳入法律规制留有空间。

（三）落实行政决策责任制

行政法基本原则之一就是权责一致，落实到行政决策层面，则要求决策权限应当与决策责任相对应，对于因决策失误而造成的重大损失的应当可以追责并有相应的追责机制。同时，还应规范追究的条件，从而建立起一套权责分明、有责必究、损害赔偿一整套完整的追责机制。这样行政决策才能真正达到权责统一的法治化要求。

首先，对行政决策责任的追究应当区别对待。法律责任从主观分析有过错责任和无过错责任，对于行政决策的责任追究也应当充分考虑过错形式，然行政决策中出现决策失误是不可避免的，但是这个“过错”应当区分是否属于客观因素造成，并综合决策行为是否合法，对于行政决策行为合法并符合程序要求，但是属于客观因素导致的决策失误则不应当追究责任，反之，则应当追究决策者的相关责任。

其次，明确责任追究的认定主体、认定程序和责任形式，责任追究方式和责任承担模式也应当从政治责任走向法律责任，从行政内部管理方式走向严格的法定追究程序，应当有一个独立的认定主体，针对决策的议过程，决策的执行等环节，综合考虑决定主体在每个环节中的失误、失职等主客观因素，以及危害后果的严重程度设计相应的决策责任，使责任追究有严格的标准和程序，并更具可操作性。

（四）规范行政决策程序

从现行行政决策实践来看，矛盾最集中的体现在重大决策的民主性和民众参与性不够。强化行政决策的民主化，并通过制度化手段规制行政决策实体的同时还应当建立一套民众参与的行政决策程序。

1．建立重大行政决策听证制度

听证制度在现代社会已经被广泛适用，《行政许可法》、《行政处罚法》都建立了相应的听证制度，在行政决策过程中引入听证程序，让公民和专家直接参与到行政决策的过程中，一是通过听证程序让行政决策利益各方得以充分表达自己的意见，并陈述自己的观点，利害关系人各方可以通过听证程序得到充分的交流，有利于之后行政决策的顺利落实执行。二是专家也可以在这个过程中充分的听取各方的意见，从而为最终行政决策的科学化提供必要的专业意见。三是如果行政机关在听证过程中发现行政决策确实不合法或者不符合实际情况等，可以及时的纠正，减少因行政决策失误而导致的后续损失。四是通过公众广泛参与的听证程序，可以增加行政决策的透明度，强化行政决策的程序性监督。

从实践过程中看，听证制度的建立健全需要从主体、方式、保障等方面进一步完善。一方面参加主体应当给予确定，参加听证的主体范围应当明确。二是参与方式应当制度化，参与形式应当多样化，意见收集渠道也应当具有弹性，并且明确公众意见处理制度，对于听证意见的采纳与否应做适当说明并向社会公布。

2. 建立重大行政决策专家咨询、论证制度

行政决策涉及社会各个层面，每个行政决策的项目内容的专业性也不尽相同，必要的引进专家咨询和论证制度，从专业性角度对行政决策进行论证，可以为行政决策的科学化提供专业意见，进一步推进依法、科学、民主决策。近年来厦门多个部门和区级政府均建立了专家咨询、论证制度，并实际运用于行政决策过程中充分发挥了其作用。

可以说专家在行政决策的咨询论证作用是公众参与决策的特殊形式，而其关键是构建一个具有开放性、独立性的专家咨询论证格局和机制。一方面，专家咨询论证应当推动从政府将行政决策事项制定由特定专家提供咨询和论证意见的封闭方式，转向政府只公开行政决策事项的有关材料，由不同专家提供竞争性的咨询和论证意见，决策主体从中选取整合较优方案。另一方面，专家咨询论证应当确保其独立性和专业性，成为一个独立的主体，以确保专家咨询和论证意见的独立、客观和公正。

（五）建立行政决策监督机制

加强对行政决策的监督力度，完善行政决策监督体系，对实现行政决策法治化、科学化、民主化具有重要的推动作用。

建立健全监督体系，事前、事中和事后监督相结合。通过建立一套涵盖行政决策全程的监督体系，对督促行政决策主体正确行使自己的职权，实现重大行政决策的科学化、规范化有着重要的意义。由于行政决策的监督现阶段多停留在对决策过程的监督，对事后监督尚需完善，决策作出之后的评估及其影响的判定、成败原因的分析等对行政决策本身的认定、下一个行政决策的作出均具有重要的借鉴意义。通过完善行政决策事后监督，将监督从重视行政决策过程延伸到对行政决策执行后的预期目标是否实现、决策完成是否及时充分等，从而最终判断一个决策是否正确，并为下一个决策提供必要的经验积累。

 

 

                                     (撰稿：厦门市法制局行政执法监督处  杨婵鋆 责任编辑 邹家林)

 

参考文献：

⒈袁曙宏：《全面推进依法行政实施纲要读本》，法律出版社2004年版，127页；

⒉姜明安：《行政程序法学》，中国政法大学出版社2004年版，177页；

⒊刘道筠：《行政决策的法律规制》，《党政干部论坛》2006年7月，25—27页；

⒋肖北庚：《行政决策法治化的范围与立法技术》，《河北法学》2013年6月，10—19页；

⒌邓佑文：《公众参与行政决策：必然、实然与应然》，《理论探讨》2011年第2期，157—160页。