按照立法法第六十八条规定，地方性法规案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照立法法相关规定，由本级人民代表大会规定。纵观各地有关地方性法规的规定，大多规定“本级人民代表大会主席团、人大常委会、人民政府、人大各专门委员会、人大代表十人以上联名，可以向人民代表大会提出地方性法规案”。法律、法规确定的地方性法规案的提案主体比较广泛，但从实践中地方性法规案的案源来看，受行政管理经验、立法经费等因素影响，绝大部分地方性法规案的提案人是省、市两级地方政府，只有为数不多的法规案是由人大专门委员会作为提案主体。按照惯例，地方政府拟定法规草案，基本由相关行政部门负责起草，或者委托相关专家起草，政府法制部门负责法制审查,政府常务会议研究通过之后以议案形式提交地方权力机关审议。本文仅就地方政府作为提案主体的角度对完善地方性法规草案展开相关探讨。

一、地方政府拟定法规草案实践中存在的问题

㈠部门起草阶段。年度立法计划确定相关立法项目以及起草部门之后，起草部门大多能够按照规定时间报送地方性法规草案（送审稿），但前期调研、论证不足等问题仍比较突出。此阶段的不足主要表现在以下几个方面：一是法规草案（送审稿）行政色彩较浓，注重采取处罚、许可、备案等手段强化监管，忽视市场经济条件下的引导、协调和服务功能。二是“部门利益最大化，部门责任最小化”倾向明显。涉及多个行政部门职责的法规草案（送审稿），部分起草部门更多地设置有利于本部门的条款，而将难管、责任大的事务尽量推给其他行政部门，规避其应当承担的监管责任。三是征求社会公众意见不够充分，行政相对人的需求及异议等情况相对缺乏。四是立法中法律规范的逻辑结构不够严密，立法用语不够规范，如表述语义不清或者口语化等情形。法规草案的起草质量方面存在较大改进空间。

㈡法制审查阶段。政府法制机构审查是地方政府拟定法规草案中进行立法把关最重要的环节。从法制审查环节来看也存在一些不足：一是立法审查人员前期调研、介入少，对法规草案涉及的专业性认知不够深入；二是立法审查时限较短，加之立法人员数量又少，难以全面、准确审查法规草案前期存在的瑕疵并迅速提出完善的路径；三是注重行政部门意见的征集和协调，公众意见的征集实效不够明显；四是部门协调工作不够完善，法规草案涉及的职责难以明确时，多采取回避或删除的模式，导致法规的可操作性不强；五是专家论证环节对法规草案内容提出异议的较多，但能提出有效解决方法的较少。

㈢政府审议阶段。从形式上看，目前的法规草案在程序上大多以市政府审议通过之后以议案的形式报送地方权力机关审议，但鲜有政府部门提交的法规草案未获通过。法规草案的质量参差不齐，存在着审议法规草案的时间、次数等不够科学等问题。如有的法规草案未能在合理时间内提前送达，导致审议人员未能仔细、深入研究的问题；相关行政部门提交政府审议之后，政府审议的时间过度迟延，缺乏硬性约束；审议过程法规草案时间过短，有的甚至只有20分钟，未能对多数条文进行讨论，往往专业性越强的法规草案审议时间越短，政府审议流于形式的成分更多。

二、相关成因分析

㈠立法部门保护主义倾向短时期内难以扭转。行政主管部门负责起草相关法规草案，有利于发挥起草者熟悉所起草法规调整的社会关系的优势，但不可避免地带有部门局限性，对本部门利益考虑较多。在过去很长一段时期，地方立法中比较注重经济调节以及行业管理方面，对设置机构和经费保障等方面比较积极，而在需要公共财政投入较大的社会管理、公共服务等领域则比较消极。究其原因在于，相关行业主管部门习惯于运用行政处罚、行政许可、行政强制等措施强化对各自主管行业的监管，在起草过程中将暗含与其他部门争利、与民争利，或者具有寻租空间的条款编入法规草案，并试图通过立法将之合法化。在征求行政相对人意见方面，由于立场不同，起草部门总是象征性的征求意见甚至不征求意见，对征集到的意见也不一定重视。趋利避害的特性导致相关行政部门负责起草的法规草案或多或少地存在部门利益法制化的倾向。如果政府法制部门或者其他行政部门未予足够重视，未认真研究法规条款背后隐藏的含义，则将导致立法的科学性大打折扣。

㈡政府法制研究机构与人员不足。目前，市、县两级政府法制机构规格和规模较弱，不少有立法权的城市政府法制工作人员编制严重不足，也未设立专门的法制研究机构。对相关立法课题研究不够深入，导致对法规草案的法制审查质量受到极大影响。加之，通常情况下年度立法计划确定的项目当年必须通过、颁布，而人大会期的设定大多为每两个月一次，政府常务会的会期也难以确定，导致留给政府法制机构审查的时限比较仓促。一方面，政府法制机构对立法项目前期调研难以深入，另一方面，审查时限经常也是捉襟见肘。因此，实践中，为立法而立法，匆匆忙忙征集相关部门和部分相对人意见之后提交政府审议。虽然法规草案的合法性大多不存在问题，但对法规的制度设计却缺乏足够的考究。地方立法应当突出地方特色，不少法规草案中针对性的解决具体问题的立法条款偏少，直接照抄、简单拼凑或作其他非实质性改动的立法条款大量存在，“观赏性法规”难以避免，立法质量难言十分满意。

㈢立法程序设计和执行存在不足。正如威廉·道格拉斯所言：“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本差别。”纯粹的程序正义是实现分配正义的基本程序机制。目前不少地方制定的地方性法规拟定程序在起草过程中得不到严格遵守。例如起草过程中遇到行政部门之间无法达成一致意见的，起草部门应当牵头与相关部门进行协商，协商不成的由上一级分管领导协调解决，但实践中遇到分歧，起草部门多按本部门的意见先行拟定，将矛盾推到政府法制部门协调。再如按照规定程序，政府法制部门可以将不成熟的法规草案送审稿退回或者暂缓，但近年来鲜有发现草案被退回或者暂缓的。原因在于进入正式立法轨道的立法项目，每个环节的时间都被限定了，如果退回或者暂缓将导致既定的任务完成不了，势必导致部门绩效考核扣分，因此起草部门拟定的法规草案送审稿不论质量如何，基本都会进入法制审查阶段，导致法制审查阶段压力徒增，影响了法规草案的质量。另外，关于政府法制部门提请政府审议的法规草案，立法程序中未明确政府应当召开审议的时限、讨论次数、发言时间等，相关部门不发言是否代表默认等等均未作出明确规定。立法程序设计不够完善也在某种程度上影响政府拟定法规草案的质量。

㈣公众参与立法的氛围尚未形成。目前，多数地方立法中都会将法规草案通过政府网站或者其他途径向公众公开征集意见，但征集到的意见却很少。比如厦门市就开通了“厦门市法规规章草案意见征集系统”，应该来说公众参与立法，提出建议的渠道是畅通的，但公众缺乏参与的热情。另外，一般公众也缺乏对相应领域业务和管理制度的思考，对晦涩的法律条文的认知客观上存在困难。之所以出现这个情况，缘于公众的立法参与意识薄弱以及社会法律权威尚未完全树立。“根据交易成本理论，公民作为一个‘理性经济人’，如果其认为参与程序缺乏可操作性而增加了其参与立法活动的‘行为成本’，那么公民参与的积极性与有效性将大打折扣。”现阶段公众的法律特别是行政法律、法规的执行效果持不信任态度，某种程度上也会影响他们参与地方立法的积极性。

三、关于完善地方政府拟定法规草案的对策

㈠强化地方政府法制机构建设，建立立法人员培训制度。“工欲善其事，必先利其器。”在倡导建设法治政府的大背景之下，地方政府拟定法规草案等立法活动将明显增加，地方政府法制机构在地方立法中有着举足轻重的作用，而现实中地方政府法制机构大多偏弱，表现在人员编制少、在编人员工作任务重，相对于专业化的立法工作而言，政府法制工作中从事专业立法的人员少之又少。因此，首先应当强化政府法制机构建设；其次应当设置政府法制研究机构如政府法制研究中心牵头相关部门加大对立法起草工作的统领和协调力度，纠正部门立法的弊端；第三，要加强地方立法技术研究，总结实践中的成熟做法，条件成熟时，制定适用于全国的立法技术和立法标准规范，改变地方立法内容过于笼统，如部门职责划分不明，程序性规定模糊等问题；第四，伴随我国立法专业化与立法专门技术人才匮乏的矛盾日益突出，应当加强立法专业人才培养和立法培训制度，不断提高立法的专业性水平。

㈡推进“立法工作者、实际工作者和专家学者”相结合的立法起草模式。现代立法是一门极具专业性和技术性的工作。实际工作者具有丰富的行业管理知识和经验，但又大多缺乏行政法律知识和立法技巧。立法工作者擅长行政立法，但却缺乏实务管理经验。地方性立法实践中立法工作者与实际工作者的结合已经比较紧密，因为都属体制内工作人员。专家学者擅长相关领域的理论研究，但也存在与实践操作可能存在较大距离的情形，且参与立法多是“松散型”的，具有偶发性和随机性，加上立法经费不足等经济因素，专家咨询和论证制度等执行效果还有待改善。实际上，对涉及改革开放、市场经济建设以及与行政管理关联不强的领域的立法项目，尤其需要相关领域专家、学者的参与。例如厦门市在《厦门经济特区促进两岸区域性金融服务中心建设条例》、《厦门市政府性债务管理暂行办法》立法中就十分重视发挥金融、会计领域的专家学者的意见，分别召开专家论证会予以咨询和论证。建议每一个立法项目由政府法制研究机构牵头抽调实际工作者和专家学者共同组成起草小组，优势互补。强化立法经费保障，建立立法专家库，积极发挥各个领域专家学者在立法过程中的积极性以及其专业优势。

㈢完善立法征集意见制度，增强立法透明度和公众参与度。一是要健全法规草案全程公开制度，通过主流媒体和网站公开法规草案条文，让社会公众能在起草到审议阶段全程都有机会动态参与；二是完善地方性法规草案意见征集系统，增强透明度和公众知晓度，条件允许的地方可以试行公众参与立法奖励制度，激发公众参与立法的热情；三是完善政府相关行政部门意见反馈制度，即针对相关行政部门反馈意见随意性大、漠视立法草案征集意见工作的现状，要求相关行政部门认真研究法规草案内容，避免相关部门前期不表态，后期因意见分歧导致法规起草进程受阻，增加立法成本；四是推进立法听证和座谈会制度，应当建立科学的筛选机制，合理选择代表，确保参与听证以及座谈会的人员熟悉相关业务，并完善程序确保参与人员对有关事实和法律规范进行深入讨论。这样才能广泛吸纳民意，协调相关部门利益，让公众亲自感受到自己意志的表达和正义的实现过程，增强地方立法的科学性和民主性，也提供了对立法过程实施社会监督的可能。

㈣强化法规草案审查制度。首先，起草单位应当做好政策法规汇编工作。由于行政领域专业性较强，起草单位应当全面收集上位法、规范性文件以及可借鉴的外地的经验、做法等资料，并形成汇编资料。其次，参与讨论的人员应当提前熟悉相关业务知识以及上位法的规定。第三，建立相对集中工作体制，强化集中讨论、辩论制度。实践证明，推行“立法工作者、实际工作者和专家学者”相结合的集中讨论、辩论模式对法规草案的质量起着决定性的作用。正如美国政治活动家托马斯·潘恩在其著作《常识》中所言，“基于人类固有的智慧和良心，真理会越辩越明”。第四，应当建立对集中讨论之后的法规草案进行语言文字、体例结构、标点符号以及立法语言等立法技术审查程序。第五，完善立法审查报告制度，对法规草案设计的重要制度以及其他条文进行合法性审查，这是确保政府常务会议审议质量的重要环节。

㈤完善政府审议制度。一是应当增设立法草案提前一周送达审议人员制度，保证审议人员能有较为宽裕的时间对草案内容进行研究；二是应当明确规定政府在接到提请审议法规草案的请示之后组织审议的最长期限；三是要健全协调会制度，凡法规草案内容涉及两个以上行政部门管理职权，不能就有关问题达成一致意见时，应当先行提请分管领导协调确定；四是建立健全法规草案解读制度，重点解读法规草案条文的含义，而非泛泛介绍，包含起草单位对草案内容的说明制度以及政府法制机构立法审查报告制度，前者主要解释法规草案的可操作性、必要性、立法背景等问题，后者主要报告法规草案的合法性问题；五是明确政府审议法规草案实行书面审议和口头审议相结合的制度，出席部门应当提交书面审议意见，列席部门可以提交书面审议意见或口头发表意见。六是应当建立主要条款表决制度，改变将立法草案与具体行政管理事务一样只经过不到半个小时讨论即通过的审议模式，以提高立法草案的科学性。当然，由于行政机关实行行政首长负责制，行政首长在听取其他政府组成人员意见的基础上有权作出最终决定。七是建立立法建议公开制度，完善立法征求意见反馈机制，增强公众参与的互动性，未予采纳的立法建议应当说明理由。

立法是立法主体在多元利益冲突之前进行选择衡量的综合过程。地方政府在拟定法规草案过程中应当广泛听取公众、行政管理部门、专家学者等各方面的意见，尽量保证各类话语权的充分表达，增强立法的民主性。在目前的现实环境下，更要加强政府内部立法起草和审议程序的完善，以期不断提高法规草案的科学性，加快推进法治政府建设。

                                                   (撰稿：厦门市法制局　林承 责任编辑 姜宏)

参考文献：

1.徐舜岐等：“论我国行政立法中存在的问题及对策”，载于《河北法学》2002第1期；

2.丁彩霞，王银霞，“论地方性法规立法程序的改革完善”，载于《内蒙古师范大学学报》2009年11月第6期；

4.杨树人：“论我国地方立法技术存在的问题和对策”，载于《依法行政》2009年3月第63期；

5．季卫东：《法律程序的意义—对中国法制建设的另一种思考》，中国法制出版社2004年版，第3页；

6．吴乐乐：“我国地方性立法过程中民主参与机制刍议”，载于《公民与法》2010年第11期第51页。