地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，在当前民主法制进程日趋完善、社会治理面临着诸多新问题的新形势性下, 地方立法工作地位愈显重要。党的十八大报告提出：“完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。”因此，认真审视地方立法在法律体系中的地位和作用，分析地方立法面临的新形势、新任务，思考今后地方立法的新思路、新要求，对于正确把握地方立法规律，加强和改进地方立法工作，促进法律体系的进一步完善具有重大意义。

一、当前地方立法存在的主要问题

（一）立法协调难度加大

从立法实践来看，一直存在以下几方面敏感而复杂关系的处理：一是政府部门之间的关系。在地方立法中，立法机关一直在注意防止部门利益倾向的出现，但是，部门之间围绕利益所展开的博弈却始终未停止，部门为了某个具体问题往往会各自找出对己方有利的上位法依据，上级部门政策和文件等规定，意图引导立法机关作出对自己有利的判断和决策；二是行政相对人之间的关系。立法在维护大多数公众利益的同时，也会有一部分公众认为其利益没有得到有效保护甚至因立法而被“侵犯”，这在涉及城市管理的地方立法方面显得尤为突出；三是政府与行政相对人之间的关系。在立法中经常会出现这样的情况：一方面政府从有利于本行政区域发展的角度出发，希望通过立法规范各类社会主体的权利义务，需要社会公众给予支持；另一方面，社会公众从维护自身权益的角度出发，希望立法能使自己的诉求得到表达，但因不同群体的诉求不同，立法机关无法做到面面俱到。由于上述问题都是经济和社会发展中的重大问题，立法机关要在上述关系之间进行反复、深入研究，耗费大量的精力，协调起来难度特别大。

（二）立法技术规范有待提高

2011年，全国人大常委会法工委拟定了《立法技术规范（试行）》，对于保证地方立法工作的科学性、规范性、统一性，提高立法质量具有重要意义。但是，在实践中仍缺乏全面的宣传贯彻，尤其是对一些固有的做法，如何按照此文件予以改进，存在一些不同认识和看法，需加强指导，统一认识，对于政府立法人员而言，则需要进一步的学习与研究，以适应该技术规范的要求。

（三）人民有序参与立法途径和空间相对有限

当前人民群众参与立法途径仍相当有限，按照现行法律的规定，公众参与行政立法等活动不是强制性程序，这就给了政府部门较大的自由裁量权，制约了人民参与的空间。在公众无立法动议权的情形下，公众参与具有很强的行政主导色彩，对人民群众的意见如果只是在行政机关内部研究，不予公开说明，就将导致反馈缺失等弊端。因此，需要明确人民参与立法的概念、明确参与方式、参与范围等事项，增强人民群众参与立法的可操作性。

 二、关于改进地方立法工作的几点思考

科学立法、民主立法是提高立法质量的根本途径。科学立法要求法律法规准确反映和体现所调整社会关系的客观规律，同时要遵循法律体系的内在规律，以科学的理论为指导，坚持以国情和实际出发，坚持深入实际调查研究，坚持立改废并重。民主立法则要求法律法规真正反映广大人民群众的意愿，切实维护最广大人民群众的根本利益。因此，作为立法机关，在具体工作中需要做好：

（一）在立法活动中正确处理各种利益关系

地方立法必须服从于我国单一的立法体制，维护社会主义法制的统一，但和国家立法有所区别，不可能对所有需要立法的问题加以规范，国家已经立法的，地方主要是结合本地实际作出补充及细化规定。因此，地方立法必须从整体上把握上位法的立法原意、基本精神，对上位法作出准确、全面、科学的解读。当前，中国特色社会主义法律体系已基本形成，在此背景下，地方立法在其调整范围和调整事项上只能更加单一化，在内容和体例上不宜追求“大而全”，建议选择走“小而精”的道路，重在管用。坚持一切从实际出发的原则，避免和减少操作性不强的“景观式立法”、权利义务不对等的管制性立法、行政管理部门主导的部门性立法和地方特色不足的重复性立法。

（二）进一步加强立法协调工作

做好立法协调工作是保证地方立法质量的重要环节，实现社会公平正义，关键在于妥善处理和协调各种利益关系，协调过程的顺利与否也直接关系到立法质量的优劣。一部地方性规章、法规，其内容往往涉及多个行政主管部门的职责权限和利益划分，部门之间职责权限如何划分、利益如何分配，往往形成一种博弈，也使立法协调伴随整个地方立法活动的全过程，尤其在规章、法规草案进入审议程序后，协调次数和协调难度也相应增加，是否及时进行协调、协调结果的好坏，直接关系到规章、法规条款内容的设置，影响着规章、法规整体质量的高低。

立法的过程，是一个不断认识、协调和正确处理各种矛盾的过程。前全国人大常委会委员长彭真同志曾指出：“立法是在矛盾的焦点上砍一刀”。因此，在协调处理立法中的矛盾时应当注意：一是要审慎严谨。立法是给社会生活定规矩，要充分考虑历史现实的因素，综合考虑各方面的利益诉求。涉及到部门职能划分的，要认真研究法律法规规章的规定，同时要尊重群众和人大代表的意见。二是要科学民主。在矛盾协调过程中，要畅通利益表达机制，听取有关方面的各种不同意见，努力找到最佳的利益平衡点，甚至各方面都能接受的妥协点，做到求同存异。三是要有层次进行。相关矛盾已经过行政部门之间多层次、多渠道的沟通协调，仍难以奏效的，可考虑启动联席会议协调机制，由人大常委会或者政府领导层面主持，进行高层次协调，使争执的矛盾得到妥善解决。

（三）拓展人民有序参与立法的途径和空间

《中华人民共和国立法法》规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”因此，在立法活动中，拓展人民参与立法的途径，倾听民意、集中民智，在立、改、废各项立法活动中体现人民当家作主，是落实人民当家作主的要求，也是加快建设社会主义法治国家的需要。目前，我国《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条倒》等都规定了公众参与立法，一些地方性法规和规章也规定了公众参与立法，因此，在现有基础上，要进一步制定和完善人民有序参与立法的法律规定，将公众参与立法作为立法特别是地方立法的必经程序，不断扩大公众参与立法的范围和途径，切实保障公众参与立法的权利。要进一步完善人民参与立法的机制。立法主要由立法机关负责，遵循规定的立法程序进行，这一过程中，立法的透明度对于拓展人民有效参与立法途径非常重要。要定期向社会公布立法规划，就立法事项征询社会公众意见；建立健全立法论证、听证、评估机制，充分发挥听证会、论证会、座谈会的作用，广泛征求社会各方面尤其是基层群众的意见和建议，认真听取专家学者的意见和建议，努力提高立法调研的针对性和实效性；充分发挥网络的作用，通过互联网及时广泛征集社会各阶层各方面对于立法的意见和建议；建立健全立法参与的反馈和评估机制，对于征集的公众意见和建议建立科学、客观的评估和处理标准，对采纳的公众意见和建议作出必要的反馈，积极回应社会关切，切实增强公众参与立法的实效。

三、结束语

地方立法作为有中国特色法律体系的重要组成部分，对于促进经济社会发展有着不可替代的作用。在当前工作形势下，推进科学立法，就是要深入领会党的十八大报告对立法工作提出的要求，紧紧围绕市委市政府的重点领域工作，坚持民生导向，科学论证，精心组织，全面提高地方立法工作的质量，为美丽厦门战略的实施提供坚强的法制保障。

                                     （撰稿：厦门市法制局行政复议应诉处  林庄辉 责任编辑 吴劲松）