党的十八大报告指出要“在改革民生和创新管理中加强社会建设”，要“完善社会救助体系，健全社会福利制度”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》同样提出要“创新社会治理体制”，“确保人民安居乐业、社会安定有序”。在这样的背景下，作为社会保障制度重要组成部分的社会救助体系，日益显得重要起来。2014年2月，国务院出台了行政法规《社会救助暂行办法》（国务院令第649号），对最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等方面进行了规定，为包括最低生活保障制度在内的社会救助体系的进一步完善提供了明确的行政法规依据。

我市作为较早建立最低生活保障制度的城市之一，早在2004年就出台了地方性法规《厦门市最低生活保障办法》。该法规颁布实施以来，在实现低保救助城乡全覆盖、保障困难群众基本生活、维护社会和谐稳定方面发挥了重要作用。但社会形势的变化和我市建设美丽厦门战略的实施，对我市现有的最低生活保障制度提出了新的要求，包括消除低保的城乡差异、提高保障水平、健全低保的监督机制等。为了适应经济社会发展的要求，2014年市人大常委会立法计划、市政府立法计划都将修订《厦门市最低生活保障办法》列入年度法规正式项目。经过起草、审查、研究等立法程序，2014年5月，市政府作为提案人向市人大常委会提交了相应的修订草案，目前该提案已在市人大常委会完成了一审，即将进入二审程序。

《厦门市最低生活保障办法》此次修订，涉及低保条件的设定、低保城乡一体化、建立低保家庭经济状况核对机制、完善相关的审批公示程序、强化监督机制等方面。作为此次立法的参与者，笔者发现，在立法过程中，对最低生活保障制度作用的期望往往会超出其制度本身的承受能力，而当前社会治理的要求与法规自身的法律周延性，并不完全一致。任何的立法都不可能为了追求法律自身逻辑的周密而脱离实际，因此，在社会治理要求与制度建设本身的逻辑间如何平衡，对一个地方性法规而言十分重要。就此次法规修订来说，主要体现为下列内容：

一、社会治理要求和最低生活保障制度建设的统一性

(一)目标一致

民生一直是社会治理的重要内容。加强民生制度建设，确立以政府为主导、社会各方共同参与的民生社会治理发展新机制，是创新社会治理的重要组成部分。最低生活保障作为一项重要的民生工作，对其进行制度方面的修改和完善，无疑与社会治理的目标是一致的，也符合当前市委、市政府关于建设美丽厦门战略规划的要求。从另一方面讲，社会治理的一个重要目标就是保持社会稳定，社会稳定是改革开放的前提。而最低生活保障制度的实施，为贫困人口的生活提供了最后一道安全网，满足其最起码的生存要求，使其在整个社会结构中处于一种相对稳定的状态，这同样是社会治理中消除不稳定因素的要求，也符合《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》“创新社会治理体制”提到的要维护社会安定有序的精神。

(二)体现的价值一致

党的十八大提出“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续发展方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”具体来说，一是要建立覆盖城乡的最低生活保障制度，二是要确保享受最低生活保障的公平性。此次《厦门市最低生活保障办法的修订》，一项重要的内容就是取消城乡的身份差别和待遇差别，在申请时不再针对不同的身份设定不同的申请条件和低保标准，而是执行统一的制度规定。这得益于在市委市政府的正确领导下，厦门市的城乡统筹发展和城市化进程大大提速，为在制度建设上消除城乡差别提供了坚实的基础。这在制度建设上体现了社会的公平和正义，也是当前社会治理所追究的目标。《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》指出“平等、公正”是社会主义核心价值观之一，我们的社会治理体系建设必然要以社会主义核心价值观为引领，“平等、公正”也必然是社会治理所追求的价值之一。因此，此次最低生活保障制度的修订与我市社会治理建设在价值追求上具有一致性。

(三)治理手段创新一致

要实现《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“创新社会治理体制”的目标，离不开治理手段的创新。治理手段的不断更新，将使社会治理体制保持充足的活力，并更贴近为人民服务的实际。《厦门市最低生活保障办法》的修订，同样也对原来的管理手段进行了创新，最突出的就是对低保申请人家庭经济状况的核对。在原先的法规中，申请人家庭经济状况核对主要依靠居委会、村委会及街道工作人员入户调查、询问等方式实现，存在着家庭经济状况核对不准确的情形。为了解决这一难题，厦门市建立了家庭经济状况信息平台，出台了相应的经济状况核对办法，并最终在法规修订中加以体现。这项管理手段的创新，不仅保证了最低生活保障制度实施的公平合理，还为将来的社会信用体系的建立提供了现实的管理手段。

二、社会治理的要求与法律规定自身逻辑之间的矛盾

在《厦门市最低生活保障办法》修订过程中，对低保制度的法律建设和社会治理对低保制度的要求，并非高度统一。如前所述，社会治理的一个重要目标就是保证社会的稳定，这是发展的前提。然而在现实中，为了实现稳定的目标，往往牺牲其他社会治理中的价值和目标，由此导致了社会治理的要求与制度建设自身逻辑存在着一定程度上的冲突。具体到《厦门市最低生活保障办法》的修订，主要表现为几个方面：

㈠“恶”的行为导致“善”的结果—关于吸毒人员及部分不符合条件人员享受低保的争论

在立法过程中，对于因吸毒导致家庭贫困的人员是否可以享受低保，有不同的看法。有意见认为吸毒本身是违法行为，不能给吸毒人员享受低保待遇，即便给了相应的低保金最终也会被拿去用于吸食毒品，失去了低保金的意义和作用。另一种意见认为，如果不给予吸毒人员低保待遇，则容易使其铤而走险，引发其他方面的违法行为甚至犯罪。从社会治理的角度看，保障社会中贫困人员的基本生活需求是管理者的责任，而不应因导致贫苦原因的不同而加以区别对待。同时，吸毒者违法的是其他的法律法规，自有其他法律法规对其行为进行规制，不能因此而免除管理者保障其最低生活需要的责任，这也是保持社会稳定的要求。而从法律的角度上看，如果将向贫困人员提供生活保障看成是一种“善”的结果，就始终无法解释为什么一个具有主观故意的“恶”的行为会导致一个“善”的结果，并且以人民缴纳的税收为基础的公共财政为什么要为一个个人的恶行而买单。同样，部分不符合低保条件的人员，通过上访等方式获得了低保待遇，这可以解释为主管部门没有对此进行认真把关，但在当前社会治理中社会稳定的价值权重过大的前提下，简单的归结为执法问题，则忽视了社会治理的部分目标对法律规定严肃性的侵蚀。

㈡“善”的行为导致“恶”的后果—最低生活保障制度包含的利益过大

保障并增加社会弱势群体、贫困人口的权益无疑是社会治理的一项重要内容。但当过多权益不断叠加到最低生活保障制度中，却引发了一系列问题。以厦门市思明区为例，低保对象除了享受低保待遇外，还享受四个传统节日慰问金、临时生活救助、慈善会临时救助、电费补贴、卫生费补贴、增发生育金、污水处理费减免、安康医疗救助、安康助学、廉租房租金补助、爱心超市发放物资、免费体检、交通补贴等等二十多项的优惠待遇。这些叠加在低保制度上的待遇使得低保的作用已经超出了“保基本”的范围，由此产生了两个立法难以解决的问题：一是低保边缘对象的生活待遇反而不如低保对象。如前所述，众多优惠政策的给予是以成为低保对象为前提，而优惠政策的叠加使得低保对象的生活比部分不符合低保条件的低收入家庭还要好，这对那些还在通过劳动获得生活来源的低收入家庭而言有失公平，也导致很多低收入家庭放弃劳动以期成为低保对象，实在有悖于社会治理的目标；二是养懒汉问题。一方面，在就业竞争激烈的情况下，部分人员参加工作的收入未必会比低保对象享受的所有优惠待遇来得高，导致部分有劳动能力的人员不愿参加工作。另一方面，则是部分低保对象怠于履行各项义务，例如不交水电费、物业费，认为既然是低保对象自然应当享受免费的社会公共服务。对此，部分问题可以通过立法加以解决，例如出台各项促进就业措施，监督低保对象履行义务等；部分是立法无法解决的，或者说最低生活保障方面的制度建设自身无法解决的，需要在社会治理中统筹考虑。

㈢法律规定和社会治理成本的矛盾

法律规定自身具有确定性和指引作用，成为低保对象应当符合什么样的条件，《厦门市最低生活保障办法》有明确的规定。从条文上看，这些规定都是明确可执行的，但在立法过程中，部分在基层从事低保工作的人员反应，在实际操作过程中，会遇到许多比较难处理的情况，虽然法规给出了解决办法，但如果严格执行的话，将付出巨大的社会管理成本，特别是在家庭经济情况调查方面尤为明显，这使得已经承担了许多公共职责的基层组织不堪重负。而如果不严格执行，又可能将部分不符合低保条件的对象纳入到低保范畴。

以修订《厦门市最低生活保障办法》为例，探讨社会治理与法律建设之间的关系，目的在于使我们的制度建设能更符合社会治理的目标。社会治理的各个目标在社会发展的不同阶段权重是不一样的，因此，制度建设在坚持制度本身的逻辑严密性时，应当考虑制度本身在社会治理中的适应性。就最低生活保障制度而言，一定要坚持发挥其保基本的托底作用，而其他不应由其承担的社会功能，应当在立法过程中予以剥离。同时，对于法律规定在社会治理过程中的可执行性和成本问题，应当给予充分的关注。

                                           （撰稿：厦门市法制局法规处  廖志斌 责任编辑 姜宏）

参考文献：

1．《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进  为全面建成小康社会而奋斗》。

2．《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

3．《十八大报告学习辅导百问》，党建读物出版社、学习出版社，2012年11月第一版。

4．张永春、范钰玺：《社会保障城乡统筹发展是社会转型的管理创新》，中国改革论坛网。

5．唐钧：《最低生活保障制度的建立过程及评价》，中国党政干部论坛。