摘要 行政规范性文件是指各级人民政府及政府部门等发布的涉及公民、法人和其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在所管辖区域内具有普遍约束力的文件。^①虽然规范性文件的效力在法律、法规、规章之下，但是其与法律、法规、规章一样，在适用上具有规范性、外部性、普遍性、反复性等特点，与相对人的联系最为紧密，在行政机关社会治理中居于重要地位，是社会治理的依据和源头。据统计，行政管理中对社会发生效力的文件，85%是各级政府的规范性文件。^②新中国成立以来，各级行政机关发布的规范性文件不胜枚举，涵盖社会治理的方方面面，并且在实行有效期制度之前，绝大多数规范性文件都是终身制，由于清理不及时、不彻底，规范性文件内容违法、不合时宜，甚至相互冲突的问题十分突出，执行“问题文件”必然导致社会治理出现问题。因此，打破规范性文件终身制，建立行之有效的退出机制十分重要，对每件规范性文件设置有效期是最有效、最直接的方式，近年来，这一制度也得到了各级行政机关的认可和深入实践。厦门市自2010年7月1日起实行规范性文件有效期制度，至今已执行4年多，不可否认，有效期制度在保护相对人的信赖利益、提高文件质量以及建立常规退出机制等方面起到了积极的作用，但是，实践中有效期制度的推行仍然存在制度设计不能满足现实操作的需求等问题。本文将针对有效期制度存在的问题提出几点完善建议。

 

规范性文件有效期制度，顾名思义就是将规范性文件设定在一定的期限内有效，该期限一旦届满，规范性文件就自动失效的制度。2006年广州市政府首次将有效期制度引入规范性文件管理，之后，天津、陕西、湖南、湖北、上海、重庆、福建等省市陆续出台关于规范性文件实行有效期制度的规定，由此，规范性文件有效期制度逐渐在我国得到了行政机关的认可并深入实践操作。2010年7月1日起施行的《福建省行政机关规范性文件备案审查办法》第十五条规定，规范性文件应当注明有效期，有效期一般不得超过5年，有效期届满的规范性文件自动失效。2011年3月1日起施行的《厦门市行政机关规范性文件管理办法》第二十八条规定，规范性文件应当注明有效期，有效期自文件实施之日起一般不超过5年，暂行（试行）类文件有效期不超过2年。有效期届满，规范性文件自行失效。

一、规范性文件有效期制度的内涵

追根溯源，规范性文件的有效期制度脱胎于“日落条款”。所谓日落条款，又称落日条款，指的是法律或合约中部分或全部条文的终止生效日期。^③日落条款最早出现在商品经济和商业合同中，二十世纪七十年代，日落条款在美国正式进入了立法领域，在立法中，日落条款的表现形式通常为在法条中明文规定一个明确的有效期，有效期一旦届满该法律文件就自动失效。2006年1月1日起施行的《广州市行政规范性文件管理规定》借鉴了国外日落条款的做法，明确规定规范性文件应当规定有效期，有效期最长不得超过5年，有效期届满，规范性文件的效力自动终止，在国内首次对规范性文件实行有效期制度。之后，天津、陕西、湖南、湖北、上海、重庆、福建、厦门等省市陆续出台关于规范性文件有效期一般不超过5年的规定。规范性文件有效期制度的内涵包括以下三个方面：

（一）期限是确定的

规范性文件有效期制度要求每个规范性文件在发布时要注明有效期，即强调规范性文件的适用周期。自2010年7月1日起，厦门市行政机关发布的所有规范性文件的生效到终止的期限都是确定的，实践中，规范性文件的期限有以下几种表现方式：

1.明确具体的终止日期。即明确到具体的年、月、日作为终止日期，例如，厦门市商务局会同市财政局、市会展办制定的《厦门市会展业发展专项资金使用管理办法》规定“本办法自印发之日起执行，有效期至2016年12月31日。”

2.明确规定有效年限。即规范性文件明确规定适用年限，例如，厦门市政府制定的《厦门市补充工伤保险试行办法》规定“本办法从2014年7月1日开始施行，有效期2年。”

3.直接适用最长有效年限。即规范性文件未注明有效年限，根据《厦门市行政机关规范性文件管理办法》第二十八条第二款规定，未注明有效期的规范性文件，其有效期适用前款文件的最长有效期规定。即有效期一般确定为5年，暂行（试行）类文件有效期确定为2年。例如，厦门市发改委会同市国土房产局制定的《厦门市关于总部经济土地出让的意见（试行）》文件本身没有注明有效期，根据上述规定，该文件有效期确定为2年；厦门市政府制定的《厦门市人民政府关于实行最严格水资源管理制度的实施意见》文件本身没有注明有效期，根据上述规定，该文件有效期确定为5年。

4.年度性文件。规范性文件没有注明有效期，但是文件标题明确适用年度，仅在适用年度内有效。例如，厦门市教育局制定的《厦门市2014年秋季幼儿园招生工作意见》，有效期为2014年度。

（二）期限届满前评估

期限届满前评估是指在规范性文件有效期届满之前的某个时期，相关部门启动对规范性文件的评估，以检验规范性文件所规范的内容、实施情况以及社会效应等，并据此做出是否继续执行的决定。《厦门市行政机关规范性文件管理办法》第二十八条第三款规定，有效期届满仍需继续执行的规范性文件，应当由制定机关对其实施情况进行评估，并按照相关程序重新发布。《天津市行政规范性文件管理规定》第十四条第二款规定，行政规范性文件有效期限届满，确有必要继续实施的，起草单位应当在有效期限届满前6个月，对行政规范性文件的实施情况进行评估、论证，形成新的送审稿，按照本规定的程序，由制定机关重新公布。规范性文件期限届满前的评估不是有效期制度的应有之义，但其却是一个新的有效期限开始的启动环节，以对规范性文件进行全面、科学的评价为之后的存续、修改或者失效提供充分的依据。

（三）期限届满后自行失效

规范性文件自行失效的含义在于规范性文件在制定发布之时就确定其适用的期限，在适用期限到来之时即行失效。在规范性文件实行有效期制度之前，规范性文件必须通过明文废止或者宣布失效的外部机制使其失去效力，否则规范性文件就一直有效。规范性文件期限届满后自行失效的价值就在于其赋予了规范性文件“一种内生的调整动力”④，使之无需借助外部机制就能在期限届满之时自动失去效力，归于无效。

二、规范性文件有效期制度的价值

（一）有利于保护相对人的信赖利益

规范性文件是对上位法律的细化和补充，与法律一样也具有确定力、拘束力和执行力，因此规范性文件一旦发布，相对人就有理由对其产生信任和依赖。规范性文件实行有效期制度，在发布之时其适用期限就是确定的，使相对人能够通过规范性文件的有效期，对自己的行为建立起稳定的预期和判断，从而作出合理的安排，达到自己期望的结果。规范性文件有效期制度能够有效避免政策的不确定性而可能给相对人带来的风险和不安全感，从而更好地保护相对人的信赖利益。

（二）有利于提高规范性文件质量

规范性文件有效期制度通过到期失效技术对文件自动清理、评估与修订，不断检讨决定其存废，这种即时性的自我审视有利于规范性文件制定者能够及时分析文件中制度的合法性、操作性和针对性，并定期废、改、立。⑤规范性文件本身明确具体的适用期限迫使行政机关必须主动跟踪规范性文件的实施情况，并结合经济社会的发展和变化，在期限届满之前对规范性文件进行评估，而对规范性文件进行评估的过程，能够促使行政机关重新审视规范性文件的合法性、合理性、操作性、针对性和必要性等，经过多次研究重复制定的规范性文件在质量上能够得到很大程度的提高。

（三）有利于建立规范性文件常规退出机制

在实行有效期制度之前，规范性文件的退出主要依赖于定期清理和专项清理制度，定期清理和专项清理取决于行政机关的集中部署和作为，清理可能不及时，也可能使不合时宜的文件因行政机关主观的价值判断而得以保留，例如，厦门市政府2005年颁布的《关于从工伤保险基金中补助用人单位支付一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金的通知》，2007年颁布的《关于调整从工伤保险基金中补助用人单位支付一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金有关规定的通知》，2008年颁布的《关于调整工伤保险基金补助用人单位支付一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金标准的通知》等文件同时并存施行多年。有效期制度无疑给规范性文件清理制度带来了变革，规范性文件实现了从被动退出到主动退出的转变，通过有效期届满自动失效的设计建立起规范性文件的自动淘汰机制、动态清理制度，使规范性文件的退出机制常规化、长效化，有效控制了文件不断膨胀的状况。

三、规范性文件有效期制度存在的问题

（一）有效期制度不能完全满足各类规范性文件施行的需求

近年来，各省市陆续发布的涉及规范性文件有效期制度的规定中，绝大多数都对规范性文件的有效期作出了统一规定，例如，《厦门市行政机关规范性文件管理办法》规定，规范性文件有效期一般不超过5年，暂行（试行）类文件有效期不超过2年。实践中，规范性文件涉猎面广，涉及社会管理的方方面面，这种“一刀切”的有效期制度并不能符合所有规范性文件施行的需求：

1.程序性规定、技术性规范和实施法律、法规、规章的规定等具有相对稳定性的规范性文件，按照目前规范性文件有效期制度，其有效期最长只能明确5年，期限届满之后，这类规范性文件绝大多数需要继续执行，并且不需要做大的修改调整，若是单纯的因为有效期届满而重新发布，势必会增加行政机关的行政成本，降低行政效率。例如，厦门市政府制定的对厦门市政府规章《厦门市行政机关规范性文件管理办法》程序性上细化和补充的《厦门市行政机关规范性文件管理办法实施细则》。

2.给予相对人资金扶持、优待抚恤、补贴扶助、社保福利待遇等授益性规范性文件，具有稳定性、连贯性和持续适用性的特点，例如，厦门市人社局会同市财政局制定的《关于妥善解决有关人员基本医疗保险问题的通知》，这类规范性文件的适用期限往往不止5年，并且在规范性文件中注明有效期，会给相对人造成政策不会长期稳定执行的感觉，不符合相对人的心理预期，不利于社会的长远稳定可持续发展，在一定程度上也会影响政策的连续性。有些资金扶持政策扶持期限长达5年，若有关相对人在第五年符合扶持条件开始享受扶持政策，在之后的4年，所依据的扶持政策文件已经失效，但是其却仍然继续享受有关政策。

3.公布规范性文件清理目录的文件，这类文件一般公布继续有效、待修订、废止或失效的规范性文件目录，这类文件虽然没有规定涉及行政管理的内容，但是却决定着所有规范性文件的效力。实践中，一般也将此类文件纳入规范性文件进行统一管理，很明显，这类文件并不适合规定有效期，而是应当长期有效，因为，规范性文件一经废止或宣布失效，则应永久废止或失效，对于继续有效的目录则后发布的目录当然取代之前发布的目录即可。

4.部分规范性文件在期限届满之后，可能需要继续执行3个月或者半年，这些规范性文件确实没有必要重新发布实施。

（二）评估机制缺失

随着规范性文件有效期制度的建立，规范性文件评估制度作为有效期制度的配套措施逐渐得到了行政机关的重视，天津、湖南、湖北等省市规定，制定机关应当在规范性文件有效期届满前6个月内进行评估；广西、甘肃、广东等地则建立了定期评估制度。令人遗憾的是，绝大多数省市仅仅是建立了规范性文件评估制度，鲜有对评估标准、评估程序、评估原则等做出明确规定，评估标准和评估程序是评估制度的核心，缺少了标准和程序，就会导致行政机关在评估过程中做法千差万别，推进的情况也不容乐观。例如，《厦门市行政机关规范性文件管理办法》第二十八条第三款规定，有效期届满仍需继续执行的规范性文件，应当由制定机关对其实施情况进行评估，并按照相关程序重新发布。这条规定仅仅是要求制定机关对于有效期届满仍需继续执行的规范性文件应当进行评估，至于评估的时点、原则、方式、标准、程序等等并未做出规定。实践中，制定机关一般在规范性文件有效期即将届满之时，根据实际情况提出是否继续执行的意见，鲜有制定机关采取问卷调查、实地调研、专家咨询、数据分析、部门走访等方式对规范性文件进行评估，规范性文件评估工作在实践中的开展不容乐观。

（三）动态管理跟不上

规范性文件时时都在更新，有效期制度、评估制度的推行客观上要求制定机关必须清楚掌握每一件规范性文件的届满期限，并进行动态管理，这就要求管理人员要投入较多的时间和精力，并且应当相对固定，目前制定机关法制工作力量普遍比较薄弱、事务繁多而且轮换频繁，加上制定机关都没有建立起规范性文件数据库，导致实践中制定机关对规范性文件的动态管理跟不上，部分规范性文件管理人员不能完全掌握本机关发布的规范性文件的总体情况，频繁出现规范性文件期限届满之后一段时间才重新发布，破坏了政策执行的连贯性；甚至出现对期限届满已经失效的规范性文件发布通知延长其有效期的情况。

四、完善规范性文件有效期制度的建议

（一）细化有效期规定

如上所述，目前这种“一刀切”的有效期制度不能完全满足各类规范性文件施行的需求，建议根据各类规范性文件的特点分门别类规定相应的期限要求。

1.以有效期最长5年、暂行（试行）类2年为原则，规定规范性文件为实施法律、法规、规章的规定等特殊情形可以延长，甚至不规定有效期。对于延长和不规定有效期的规范性文件，制定机关应当严格把握其延长和不规定有效期的必要性，并在报送政府法制机构审查时予以书面说明理由，政府法制机构经审核认为符合特殊情形确有必要延长有效期的才能延长，否则应当适用最长5年的规定。

2.对于有效期届满需要继续执行不足1年的规范性文件，规定可以通过发布延长有效期通知的方式延长其适用期限，而无需重新发布，但是发布延长有效期通知应当在规范性文件期限届满未失效之前，并且通过这种方式延长有效期的只能延长一次，之后还需要继续执行的不论期限长短都应当重新发布。

（二）健全评估机制

1.健全期限届满评估机制。评估制度是有效期制度的保障，也是规范性文件存续与否的基础和前提，在建立了评估制度的基础上，应当进一步健全评估机制，明确规定规范性文件评估的原则、程序、标准、方式、要求以及评估结果的审核、运用等，改变目前制定机关评估工作随意性的状况。

2.建立定期评估制度。细化有效期规定的基础上，应当配套建立定期评估制度，对于属特殊情形延长或者不规定有效期的规范性文件在实施满一定年限、所依据的上位法有重大修改或调整等情况下，制定机关应当启动评估程序，对其执行情况、实施效果等进行全面、科学的评估，及时对规范性文件的存、改、废做出判断，通过评估清理不合时宜的规范性文件，避免因执行不合时宜的规范性文件而损害相对人的合法权益。

（三）加强动态管理

完善、全方位的动态管理能够使规范性文件有效期制度的作用得到充分的发挥，针对目前制定机关普遍存在的对规范性文件的动态管理跟不上的情况，建议制定机关应当指定专人负责本单位制定的规范性文件的动态管理，建立规范性文件数据库，清楚掌握规范性文件的届满期限、规范性文件彼此之间的联系和衔接，在规范性文件期限届满之前及时启动评估程序，及时提出存、改、废的意见，确实将规范性有效期制度落到实处。

（撰稿：厦门市法制局规范性文件备案审查处张小宣 责任编辑 陈俊聪）

注释：

1.本定义参照《厦门市行政机关规范性文件管理办法》第二条规定，本办法所称规范性文件，是指下列涉及公民、法人和其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在所管辖区域内具有普遍约束力的文件：（一）各级人民政府发布的，以及经市、区人民政府批准以政府办公厅（室）名义发布的文件；（二）经市、区人民政府批准以政府工作部门、直属机构、办事机构和其他依法行使行政管理职能的机构（以下统称政府部门）或者派出机关名义发布的文件；（三）市、区政府部门发布的文件；（四）市、区人民政府派出机关发布的文件；（五）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织发布的文件。以下简称为规范性文件。

2.杨树人：《论行政规范性文件前置审查》，《四川行政学院学报》，2008年第2期，第53页

3.陈洪波、尹新民：《从“日落条款”到“有效期制度”》，《楚天主人》，2009年第4期第37页。

4.侯芳：《初探“落日条款”的中国立法适用》，华东政法大学2007年硕士研究生论文，第15页。

5.王春业、郭剑锋：《设立行政规范性文件自动失效制度》，《社会科学辑刊》，2009年第6期第84页。