党的十八大提出“加快推进社会体制改革、创新社会管理、构建中国特色社会主义社会管理体系”，强调要加快形成“政社分开、权责明确、依法自治”的现代社会组织体制。发展社会组织是社会建设的重要任务，也是全面现代化进程中的必经步骤。

一、社会学研究中社会组织的形成、发展、分类与作用

依据社会学研究的通常定义，社会组织有广义、狭义之分。广义的社会组织是指人们从事共同活动的所有群体形式，包括氏族、家庭、秘密团体、政府、军队和学校等。狭义的社会组织是为了实现特定的目标而有意识地组合起来的社会群体，如企业、政府、学校、医院和社会团体等各种社会组织形式，是人们为了特定目的而组建的稳定的合作形式。社会学研究的社会组织主要指狭义的组织，即：为了实现特定的目标而有意识地组合起来的社会群体。

社会组织的形成与发展呈现出与社会生产力发展正相关的规律。它的出现以社会分工为基础。在存在专业化分工的社会大背景下，当人们根据自身生产和生活需要定向联系形成功能性的社会群体时，社会组织得以产生。社会组织伴随着社会生产力的逐步提高和社会分工的深入而同步发展。社会生产力处于不同阶段时，社会组织的细分类型、表现形态不同，发展的规模也具有不同水平。人类社会在21世纪进入信息化时代后，社会生产力飞速发展，社会分工空前细化，社会联系由于新增网络途径而呈多维度爆炸式增长，社会生活和社会关系越来越复杂多样，各种类型的社会组织也得以迅猛发展。

社会组织依照不同的标准可以分为多种类型。按照组织规模的大小，可分为小型、中型、大型和巨型等不同类型。按照组织成员之间关系的紧密性和稳定性，可划分为正式组织和非正式组织。依照美国社会学家T.帕森斯的分类法，社会组织按照功能和目标的不同还可分为生产组织、政治组织和整合组织。依照美国社会学家P.M.布劳等人的分类法，社会组织又可按照组织目标和获利者的类型，分为互利组织、私有者的赢利组织、服务组织、公益组织。还有中国国内的一些学者一种比较通俗的分类法，是根据社会组织活动的社会领域，将社会组织分为经济组织、政治组织、群众组织、宗教组织以及文化、教育、科研组织等几种类型。

社会组织对人类社会具有重要影响，并具有潜在积极或消极的双面作用。在存在社会分工的人类社会里，任何人的经济、政治和社会需要甚至日常生活，大部分都无法由个人渠道自我满足，而必须通过社会组织来实现。社会组织的存在可以提高人们的个人生活和社会活动的质量、数量和效率，延伸和扩展人类自身的能力。当社会组织的目标、规范和能力与社会发展的目标和阶段保持一致或者协调时，它的作用是积极正面的，可以整合组织成员的力量，兼顾满足成员的个体利益和社会的整体利益；反之则发挥消极负面的作用，有可能仅以追求组织成员个体利益和组织自身利益为主，而对社会稳定、社会和谐、社会进步等社会整体利益起破坏作用。

二、我国正式出现“社会组织”概念的历史背景及其特定内涵

我国于2007年在党的十六届六中全会决议《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中首次在官方文件里正式提出“社会组织”概念，提出要“健全社会组织,增强服务社会功能 ”。十七大报告又提出“重视社会组织建设和管理 ”。党的十八大再次提出“要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，引导社会组织健康有序发展”。

中央系列文件所提的社会组织属于公共管理体制下的范畴。它与社会学研究中的社会组织范畴不同，但也属于社会学研究中社会组织的一个领域。社会公共管理体制下的“社会组织”的内涵略小于社会学概念中的“社会组织”，它将政府和其他具有公权力背景的社会组织以及企业等盈利性社会组织二大类从社会学概念中的社会组织中排除，主要包括具有非营利性、非政府性、独立性、自愿性、公益性等基本特征的各类“民间组织”。本文根据国家治理体系建设的需要和党的十六届六中全会、十七大和十八大重要决定的精神，主要研究公共管理体制下的社会组织范畴。

公共管理体制下的社会组织范畴不仅具备了社会学研究中社会组织的总体特征，还具备更强的实务性。其范畴由国家根据社会公共管理的需要而确定，可以根据社会经济发展的历史进程而调整。就现阶段而言，其因社会活动领域而具有较为鲜明的特征，即：它源于传统的民间组织，涵盖各类非政府组织、非营利性组织和第三方组织等其他民间组织。我国目前根据综合管理需要将社会组织分为社会团体、基金会和民办非企业单位三类。

社会团体是指中国公民依照《社会团体登记管理条例》的规定自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。国家机关以外的组织可以作为单位会员加入社会团体。民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产依照《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。基金会，则是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照《基金会管理条例》的规定成立的非营利性法人。其中社会团体属于会员制组织，基金会和民办非企业单位属于实体组织；基金会为法人型实体组织，民办非企业单位可设立为法人型实体组织，也可以设立为非法人型实体组织。民政部门根据前述三类社会组织的活动领域还分别将其细分为经济、科学研究、社会事业、慈善以及综合等五大类，并再度细分为工商服务业、农业及农村发展、科学研究、教育、卫生、文化、体育、生态环境、社会服务、法律、宗教、职业及从业者组织、国际及涉外组织、包括校友会在内的其他组织等十四类。

三、我国社会组织发展的现状

改革开放以来我国社会组织发展迅猛。据统计，截至2013年底，全国共有已登记的社会组织54.7万个，比上年增长9.6％；吸纳社会各类人员就业636.6万人，比上年增加3.8％；形成固定资产1496.6亿元。

目前社会组织的活动已经涵盖社会生活的主要领域。据统计，截止2013年底全国共有已登记社会团体28.9万个，其中：工商服务业类31031个，科技研究类17399个，教育类11753个，卫生类9953个，社会服务类41777个，文化类27115个，体育类17869个，生态环境类6636个，法律类3264个，宗教类4801个，农业及农村发展类58825个，职业及从业组织类19743个，国际及其他涉外组织类481个，其他38379个。

同期全国共有已登记基金会3549个，其中：公募基金会1378个，非公募基金会2137个，涉外基金会8个，境外基金会代表机构26个。公募基金会和非公募基金会共接收社会各界捐赠302.9亿元。

同期全国共有已登记民办非企业单位25.5万个。其中：科技服务类13729个，生态环境类377个，教育类145210个，卫生类21234个，社会服务类36698个，文化类11694个，体育类10353个，商务服务类5625个，宗教类94个，国际及其他涉外组织类4个，其他9652个。

在上述各类社会组织中，行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织属于国家重点培育和优先发展的四种类型。国家实行社会组织登记管理体制改革后，这四类社会组织由双重管理体制改为可直接依法申请登记成立。其余类型社会组织仍属于社会组织登记管理机构和业务主管部门双重管理体制。

四、我国现行社会组织管理中存在的问题

在我国社会组织蓬勃发展的背后，也隐藏着许多不足，制约着社会事业的进一步发展和兴旺。

（一）社会组织管理体制亟待完善，相关法制建设严重滞后于社会现状。国家目前对社会组织尚未制定相关法律，仅由国务院针对社会组织登记管理事项制定了3部行政法规：《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》。其中《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》均于1998年10月25日开始实施，《基金会管理条例》于2004年颁布实施。早期颁布的法规经过多年的执行后已经不适应现行管理体制需要，必须及时修订。尤其是在国家决定对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实现登记管理体制改革后，行政法规的现有规定已经和实际管理体制背离，制约着社会组织的健康发展。

（二）社会组织的发展类型明显不均衡。互助性的行业协会商会类组织占据较高比例，有利于促进生产力提高、社会进步的学术型研究会、学会少。2013年底全国共有已登记社会团体28.9万个，科技研究类17399个，教育类11753个，分别仅占总量的6%和4%，总计不过10%。

（三）社会组织自身建设有待改进。许多社会组织内部运行不够规范，没有专职财务人员、未能依照章程和法律规定运作或换届、法人治理结构不完善等问题屡见不鲜。部分行业协会商会类社会组织行政色彩浓厚，政社未能分离，社会组织未能依其本质属性具备应有活力。

（四）社会组织在社会治理体系中的作用未能有足够充分的定位。国家虽然已经提出探索实行社会组织协商民主机制并规定政府可以向符合社会条件的社会组织购买服务，但一方面受制于社会组织自身建设存在局限性，另一方面由于国家对社会组织协商民主和政府购买服务尚未有完备且具有可操作性的政策体系加以规范和引导，社会组织目前发挥的作用仍然有限。

（五）大量社会群体性组织未登记，未能纳入社会组织管理体制内。信息时代多元的沟通渠道为个体联系和结盟提供了便利。但由于现行管理体制对社会组织的设立在资产要求或者会员数量方面制定了较高的门槛，也由于社会成员缺乏足够的将社会组织纳入法律规范监督范围的意识，大量的社会群体性组织游离在管理体制之外，缺乏应有的引导和监管。

（六）社会组织登记管理机构与业务主管机关对实行双重管理的社会组织在事中事后监督环节不能清晰划分职责权限。事中、事后监督机制匮乏。社会组织登记管理机构建设较为滞后，对实行直接登记管理的社会组织的监督执法力量严重不足。

五、加强社会组织管理的必要性

发展和引导社会组织是社会建设的重要组成部分。随着人类社会发展到一个较高的阶段，社会生活更加丰富，社会联系更加多样和紧密。现代交通、通讯、信息处理等科学技术为社会个体的联系提供了便利，各种松散、半松散、正式、非正式的社会群体性组织自发形成。能否充分引导和利用社会群体性组织以及已登记的社会组织的力量，促使其为社会进步发挥正面积极的作用而非消极、破坏性作用，就成为考问政府执政能力的一项重要指标。

国家深刻认识社会建设规律，针对发展社会组织、加强社会建设制定了许多重要的决策。党的十六届六中全会决定要“创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，要“健全社会组织,增强服务社会功能 ”。党的十七大提出“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力”。党的十八大提出“加快推进社会体制改革、创新社会管理、构建中国特色社会主义社会管理体系”的新任务，提出要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，和“政社分开、权责明确、依法自治”的现代社会组织体制。党的十八届三中全会进一步指出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”，提出要“加快形成科学有效的社会治理体制、确保社会既充满活力又和谐有序”，要“创新社会治理体制”，“激发社会组织活力”。

无疑，社会组织管理是社会治理的重要组成部分，社会组织管理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分，强化社会组织管理具有重要意义。首先，发展社会组织有助于培育完善的社会结构，将无序的社会个体活动依照其行为目标或者行为性质进行整合、分类，为政府的社会治理行为提供清晰的管理对象。其次，经济发展导致社会个体利益诉求多元化，体制转型时期又蕴藏着潜在的社会矛盾。培育社会组织有利于建立政府与社会沟通对话的渠道，便于政府了解社会大众的诉求，为宏观决策提供民意基础。再次，人民群众是历史的创造者。培育社会组织有利于确定人民群众的主体地位、激发人民群众的主动性和积极性，引导人民群众参与到社会建设进程中来。最后，引导社会组织有序运行和自我管理能够弥补市场机制失灵和政府运行失误的各种风险，可以建立起市场调节、政府监管和社会自律三者相对独立、互相补充、合作配合的社会管理综合架构。

五、信息化提高社会组织法治化水平

发展社会组织既然是全面现代化进程中的必要步骤，则社会组织的培育和监管方式也应具备现代化的思维特征。党的十八大提出要建立依法自治的社会组织体制，党的十八届三中全会提出“坚持依法治理、加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”，要推进社会组织“依法自治、发挥作用”。由此新时代下的社会组织建设和管理应当摒弃传统的简单化的行政干预，充分适用法治方式改革旧有体制、创新治理模式。2014年，国家领导人强调，凡属重大改革都要于法有据，进一步为未来创新社会组织管理模式提出了社会组织法治化的要求。

为了提高效率，在提高社会组织法治化水平时应当充分利用最新型和最有发展潜力的资源。由于21世纪后全球进入信息化时代，还由于社会组织在信息化时代里呈现出在虚拟社会和实体社会间互相转换的特征，因而我国在提高社会组织法治化水平的进程中，可以充分利用信息技术，信息化提高社会组织法治化水平。

（一）尽快修订《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》，适时制定《社会组织法》，完善登记管理等各类制度建设

1．在行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织登记体制改革管理的基础上确定执行双重管理体制，并进一步制定社会组织分类登记标准和具体办法。

2．进一步创新社会组织管理模式，审慎发展校友会等联谊性社会组织。虽然校友会等联谊性社会组织不属于国家优先发展的社会组织类型，但依法运行的校友会对初入社会的高校毕业生有培养归属感的功能，可以帮助初出象牙塔的学生在现实社会里建立起健康的人生观、价值观和社会观，有利于政府引导青年人成长，有利于社会稳定与和谐，其正面作用不容忽视。由于各类未登记的校友会组织通过各种现代化通讯和网络技术已经客观存在，政府可对其加以引导和规范，发挥其正面积极作用。鉴于校友会的社会活跃属性也存在易被误导的可能性，可对校友会实施审慎发展模式。目前已有多所高校向民政部申请设立校友总会，并指定专人负责相应工作。对于已由民政部批准设立校友总会的211高校，允许其各地校友在当地依照双重管理模式申请设立区域校友会。基于校友总会的活动无法离开各地校友独自进行，校友总会与地方校友会有着密切的联系，国家同时还可以制定规定要求校友总会对各地校友会的成立以及运行负有连带监督责任，对区域校友会的设立及年检出具担保函。未能取得校友总会担保函的区域性校友会，不予审批设立或不予通过年检审查。

3．由于《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》对社会组织设立条件规定了较高的门槛，导致大量非登记的社会组织游离在管理体制之外，建议修改社会团体、民办非企业单位和基金会的设立条件，降低会员数量要求或者资产要求，以此将各种游离在管理体制之外的非登记性社会组织纳入监管范畴，并有利于培育城乡社区服务类社会组织。

（二）充分利用信息化手段完善社会组织的事中与事后监管机制，引领社会组织发挥正面作用

1.社会组织管理遵循“宽进严管”原则。在降低社会组织设立门槛的同时建立社会组织信息共享机制，利用信息技术整合登记管理机构、业务主管部门与行业主管部门之间的信息，实现信息共通共用，为社会组织划分信用等级提供基础数据，并可为监督社会组织依法运行提供基础平台，还可为政府向社会组织转移部分职能转移提供辨别性信息。

2.强化社会组织评估工作。提高民政部《社会组织评估管理办法》有关规定的等级效力，通过制定行政法规将社会组织自愿申请评估机制改为社会组织强制性评估机制。未依规定申请评估的，与发现有违法犯罪行为的社会组织一同列为低信用等级予以公示。评估结果作为社会组织分级管理的标准。评估工作由所属社会组织等级管理机构广泛组织选拔专家、群众设立评估专家库，随机抽选评估专家成立评估小组。为提高社会组织评估的客观性和广泛性，社会组织评估可通过网络途径或者其他信息化手段实施。以此强化社会组织评估工作将社会组织纳入社会监督范围之内，促使社会组织自律。

（三）引导社会组织加强自身建设

政府首先应制定社会组织规范化建设指导标准，将社会组织自身规范化建设水平纳入社会组织评估的范畴，为社会组织提高自身建设水平确定方向。同时，政府应加大对社会组织规范化建设的指导力度，定期开展有关培训。对国家重点培育和优先发展的社会组织，政府还可以设立扶持资金，对评估等级较高或者提供社会服务取得较高社会价值的，给予适当奖励。

(四)细化政府向社会组织采购服务规则，完善工作机制

根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》精神，尽快制定可以承接政府购买服务的社会组织的资质性条件以及政府向社会组织购买服务的指导性目录，建立政府向社会组织购买服务的程序性操作机制和绩效评价机制，规范化利用社会组织力量。严格坚持政府向社会组织购买服务的质量标准，建立底线思维，防止利益输送。

（五）加强社会组织登记管理机构建设，培育社会组织治理机制的合格主体

社会组织作为政府、企业之外一个独立的领域，其社会作用和监管难度并不亚于市场上的企业。但其登记管理部门长期作为民政部门的一个内部机构，审批服务力量和执法力量都很有限。国家对社会组织实行登记管理体制改革后，社会组织登记管理机构的职能加强、职责加重，其原有力量已经不能适应新时期的社会组织管理工作要求，建议充实社会组织登记管理机构的工作人员，增加对工作人员的业务培训，加强审批服务力量和执法力量，并通过立法明确赋予其必要的执法手段、执法地位，明确执法程序。

（撰稿：厦门市法制局行政复议应诉处 余晓焱 责任编辑 吴劲松）