作为经济特区和海峡西岸重要中心城市，厦门市十分重视制度建设在经济社会发展中的引领作用，充分运用地方立法权，在经济管理、城市建设、民生保障、两岸交流、环境保护等方面大胆开拓，先行先试，通过体制机制的不断创新，率先在全国建立了一系列新的制度，较好地起到了立法试验田的作用。为了确保制度建设的科学性，厦门市政府在总结经验的基础上，适时建立了立法课题研究制度，为立法工作的有序开展提供了充分的基础资料和理论保障，在提升立法科学性水平方面起到了明显成效。

一、政府立法课题研究的现状和成效

从2008年开始，厦门市政府决定所有政府的立法课题都归口市法制局管理，立法课题从分散研究走向集中管理，初步形成了较为完整的立法课题研究制度，较好地发挥了立法课题研究在立法工作中的作用：

一是立足源头，强化立法课题研究的集中管理。2008年以前，在我市政府立法工作中尚未建立起完整、统一的立法课题研究制度，是否开展课题研究、如何开展课题研究基本上由法规、规章草案的起草单位决定，相应的课题经费由起草单位予以保障或者自行向财政部门申请，课题的研究方式五花八门，课题成果也未能在立法工作中发挥应有的作用，立法课题研究的开展情况呈零星、分散的态势。为了改变这种状况，市政府于2008年开始依托厦门市法制局建立立法课题研究制度，把列入市政府立法计划的立法课题作为二类课题，课题的组织确定和经费管理由市法制局统一负责。按照市政府的部署，市法制局根据市政府的年度立法计划，在立法工作中逐步推行课题研究制度，对各立法责任单位开展的课题研究工作予以指导，在课题经费上予以保障，经过几年的实践，课题研究制度已经在立法工作中全面铺开，截至2013年，各单位共开展了立法课题研究231件次，其中，将立法课题研究成果转化为经济特区法规和较大市法规的32件，规章19件，支出课题经费约700万元，立法课题研究制度已逐步成为厦门市政府立法工作的必经程序。

二是统筹兼顾，做好立法课题的筛选和安排。根据市人大常委会和市政府每年确定的年度立法计划，各单位每年向市法制局申报立法课题项目近百件。在众多的申报项目中筛选出需要开展课题研究的项目，直接关系到重点立法工作的顺利推进。为此，市法制局在筛选课题过程中主要按照以下原则来确定立法课题：一是坚持立法为市委、市政府中心工作服务的原则，将与当前本市改革发展重点工作相关的立法项目确定为立法重点课题，例如2011年为配合《厦门市深化两岸交流合作综合配套改革试验总体方案》的实施，及时开展了促进两岸区域性金融服务中心建设和东南国际航运中心建设的立法课题研究；二是突出民生保障，加强民生方面的立法课题研究。强化制度建设的民生保障功能一直以来都是厦门市立法工作的重点，为配合相关立法工作的开展，近年来相关单位分别在住房保障、医疗保障等方面开展立法课题研究，而且相应的课题成果转化成立法成果，如我市在全国率先出台了《厦门市社会保障性住房管理条例》，创造了“厦门模式”；三是突出自然环境和人文环境的保护。在环境立法方面，确定立法课题时重点考虑根据我市自然地理环境和人文特点，该课题是否符合海洋环境保护、闽南特色文化保护等方面的要求；四是创新优化社会管理的体制机制建设，如结合厦门市实际，陆续在城市管理相对集中行使行政处罚、文化市场管理、大型活动安全管理等城市综合管理方面重点开展了相关立法课题研究；五是突出地方特色，先行先试。对于具有地方特色的课题，以及在新的管理领域、国家尚未规范的领域提出新的管理服务思路的课题，都确定为立法课题研究项目予以支持，如《厦门经济特区公共资源市场配置监管条例》等。

三是分类指导，完善对立法课题研究的有效监督。2009年以来，市法制局每年安排的立法课题约为80件左右。为了突出重点，细化对立法课题的管理，市法制局按照市政府的年度立法计划将立法课题分为三类：正式项目立法课题、备选项目立法课题和调研项目立法课题。对于正式项目的立法课题，市法制局根据课题研究的需要，或直接派人参加课题研究，或加强对课题研究的过程监督，及时掌握课题研究的动态，同时要求课题研究必须于立法年度内形成课题成果，及时为立法工作提供基础研究保障；对于备选项目立法课题，主要采取加强指导、监督的方式，推动相关的调查研究及时形成立法课题成果，为编制下一年度市政府立法计划提供依据；对于调研项目类的立法课题，主要由课题责任单位自行开展研究工作，通过课题验收，保证课题研究的质量。除此之外，从2011年开始，通过颁布施行《厦门市规章立法后评估办法》（市政府令第144号），逐步将规章的立法后评估活动纳入立法课题研究范围，对于申报开展立法后评估活动的规章项目，参照备选项目课题进行管理。在此基础上，市法制局根据实际情况适时调整课题管理方式，对于比较复杂的、立法背景发生变化的立法项目，跨年度、多次安排课题研究；对于及时完成研究的质量较高的立法课题项目，尽快推动其向实际立法成果转化。

四是多管齐下，强化对课题研究的过程控制。从立法课题的确定到立法课题的验收，市法制局采取多种方式对课题开展的进度、课题研究的情况、取得的阶段性成果进行监督和管理。首先，在确定立法课题时，要求课题责任单位成立课题组，明确课题的主要责任人和相关成员，保证有足够的人力投入到课题研究中。其次，要求课题责任单位拟定详细的课题研究计划，包括明确课题研究所要解决的问题、课题研究的方向、课题研究所涉及的内容以及课题研究进度计划等。第三，通过课题经费额度的确定和课题经费的拨付，对课题研究的开展进行监督。对属于市政府立法计划确定的正式立法项目的课题，一次性足额拨付课题经费，并根据立法课题研究开展情况，适度予以增加；对属于市政府立法计划确定的备选、调研以及立法后评估项目的立法课题，要求课题责任单位先行开展研究工作，定期汇报课题研究的情况，根据研究的开展情况先行拨付一定额度的课题经费，剩余经费待课题研究形成成果并通过验收后再行拨付。第四，在课题验收环节加强监督，保证课题研究出成果、出效果。立法课题研究在一个立法年度内必须形成课题成果，课题成果包括课题研究报告、法规规章草案以及课题研究的背景资料等，对于比较复杂的课题，可先形成阶段性的研究报告。同时，要求所有的课题成果必须经过专家评审。课题成果以及专家评审意见作为市法制局是否同意该课题结题或者阶段性结题的主要依据。

五是采取“三结合”模式，突出专家学者在立法课题研究中的科学性、前瞻性作用。国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确提出在政府立法工作方法上，要实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合，建立健全专家咨询论证制度。我市在立法课题项目管理方面，也同样要求课题责任单位在课题研究时要采取“三结合”模式：首先，在课题成员组成上，要求必须有该单位从事法制工作的人员、相关业务的经办人员和专家学者参加；其次，在课题承担方式上，鼓励由专家学者承担主要的课题研究工作，乃至起草法规、规章草案的专家建议稿。从实行立法课题归口管理以来，共有10多件立法课题由厦门高校的专家学者承担专项研究任务，其中《厦门市人民政府制定规章和拟定法规草案的程序规定》、《厦门市规章立法后评估办法》、《厦门经济特区鼓浪屿文化遗产保护条例》等立法课题项目由专家学者完成立法课题研究工作并形成了草案专家建议稿，为相关立法工作的开展提供了坚实的基础。第三，在立法课题评审环节中，鼓励由法制工作者、业务专家和高校学者组成专家评审团，从制度建设的合法性、合理性和实际操作的可行性等方面，对课题成果进行评审，保证课题研究的实效性。

六是及时转化，最大限度发挥立法课题成果的作用。我市在市政府立法过程中，一个立法项目一般要经历调研、备选、作为年度立法计划正式项目三个阶段。与之相对应，列入课题管理的立法课题，一般来说也需经过三个课题年度的研究，才能根据研究的成果决定相关立法工作的开展。对于立法课题成果的管理，主要采取三种做法：一是课题研究对需通过立法解决的问题有详实的调查、透彻的分析以及较为完整的制度设计的，及时将课题成果转化为立法成果，启动相应的立法程序。自2008年以来，共有50多个立法课题成果转化为立法成果，分别出台了相应的法规、规章，有的课题成果还进一步成为了对相应法规条文的解读，如鼓浪屿历史风貌建筑保护的课题研究成果成为了《厦门经济特区鼓浪屿历史风貌建筑保护条例》释义中立法背景的阐述；二是经过课题研究后，发现立法时机尚不成熟、制度设计有待进一步探索实践，或者不需要通过立法就可以解决问题的，课题成果通常转化为有关管理部门或者市政府的规范性文件，在管理实践中进一步完善相关的制度，如对本市重大活动档案管理和高层建筑消防管理的课题研究，最终的课题成果都转化为规范性文件，以规范性文件的形式对相关管理制度的建立和完善进行规制；三是经过课题研究后，未能提出解决问题的有效方式或者提出的方式过多地体现部门利益、违反法制统一的原则的，其课题研究成果予以搁置，不启动相关的立法程序，但课题成果将作为进一步探讨相关制度改革的基础，有的课题还可以再次列入课题管理范围，重新进行课题研究。

二、政府立法课题研究存在的问题

尽管厦门市在建立健全立法课题研究制度方面取得了一些成效，也形成了特色突出的体制机制，但不可否认的是其中也存在一些问题：

一是课题的确定不够严谨。实施课题归口管理几年来，为了激发部门立法的积极性，支持相关行政管理制度的改革和创新，列入市政府年度立法计划项目的责任单位就该立法项目申报立法课题的，大都予以立项，这导致了两个弊端：一是确定立法课题的数量过多，每个课题研究都需要拨付一定的课题经费，在总的经费额度一定的条件下，无法保证每个课题研究能够获得足够的资金支持，也不利于集中力量研究重点课题；二是有的立法项目连续几年被列入市政府的年度立法计划，与之相对应的课题研究多次进入到课题管理的范围内，课题研究活动重复开展，课题成果重复雷同，造成人力和物力的浪费。

二是课题研究的方式单一，研究不够深入。从这几年的立法课题报告来看，部分立法课题采取的研究方法较为单一，研究的深度和广度不足，有的与实际相脱离，具体体现在：一是缺乏调查研究，支撑课题成果的事例和数据没有经过详细的核实和比对，造成相关的制度设计缺乏说服力；二是不符合本市实际，直接移植国内外的先进经验。部分课题研究没有立足于本市实际，没有考虑相关的制度设计在本市实施的可行性，把国内外有关的规定直接嫁接过来，造成课题研究成果解决不了当前面临的实际问题，与本市实际相脱节；三是部分委托高校开展研究的课题过于侧重理论的研究，影响了课题成果向立法成果的转化；四是过多地强化部门利益，预设了相关的制度设计，课题研究的目的不是为了寻找解决问题的正确方法，而是变成了证明其预设的制度设计合理性的材料堆砌。

三是课题验收的方式和标准尚不统一，影响了对课题成果质量的把关。由于每个课题年度确定的课题数量较多，课题管理单位无法一一对每个课题的研究成果进行验收，课题验收工作主要由课题责任单位自行组织，由此导致了验收形式不一，验收的程序不规范，课题评审专家的选择过于随意，有的采取座谈会的形式进行验收，有的甚至没有召集专家评审论证，只出具了书面意见，课题验收在课题研究过程中的作用被大大弱化。同时，由于立法课题管理制度还处于逐步完善阶段，为了保护有关单位开展课题研究的积极性，课题管理单位对课题成果的审核尺度较宽，客观上也导致了部分课题研究水平不高，无法对相关立法工作的开展提供帮助。

三、进一步完善政府立法课题研究制度的几点构想

在认真总结经验的基础上，要进一步优化立法课题研究制度，充分发挥立法课题研究制度在提升地方立法的科学性水平方面的作用，需要在以下几个方面进行努力：

一是要细化课题筛选，防止课题过宽过滥。在课题筛选环节，对列入立法计划且申报课题的项目，应当区分对待：对与市委、市政府中心工作密切相关的立法课题，应当在课题经费、课题指导方面予以全力支持，保证形成最终的课题成果；对新纳入立法计划的课题，应当在人力、物力上予以支持，确保课题研究工作顺利开展；对已取得阶段性成果的立法课题，应当加强指导和监督，适当调整其课题经费额度，督促其尽快形成最终的课题成果；对重复进行研究或者只具备初步设想的课题，则不纳入课题管理的范畴，由相关主管部门自行开展调研活动，必要时提供立法方面的指导和帮助。

二是要明确研究方法，脚踏实地开展调查研究活动。市法制局在对课题研究进行分类指导和监督过程中，应当针对不同课题的特点，协助课题责任单位确定课题研究目的、方向和方法。课题责任单位开展课题研究的方法要尽可能多种多样，课题研究中的案例、数据以及结论要准确、具体，课题研究中的制度设计要紧贴厦门实际，课题成果要易于转化为立法成果。

三是要规范验收程序，提升课题成果的质量。课题验收是对课题成果质量进行把关的重要环节，也是课题研究能够顺利结题的主要依据。要做好课题验收工作，一方面要在验收环节建立起规范的验收程序，要有严格的课题成果质量把关制度，减少课题验收的随意性。另一方面，课题管理单位要加强指导监督，做好相关的培训工作。

不断提升地方立法的科学性水平，既是国务院《全民推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强法制政府建设的意见》的要求，也是党的十八大“关于全面推进依法治国”的迫切需要。下一步，我们将进一步强化立法课题研究的制度建设，充分发挥立法课题研究在政府立法工作中的基础作用，为“美丽厦门·共同缔造”提供坚实的法制保障。

（撰稿：厦门市法制局法规处　廖志斌责任编辑 姜宏）