——浅议大气污染治理机制中民众参与制度的完善

近年来，全国各地都在深受雾霾之害。面对日益突出的空气污染问题，国务院和地方政府都频频制定了一系列的政策规定，就连20多年未修改的《环保法》也在2014年修订后重新颁布。空气质量也是民生，如何使更多的民众关心、支持并参与空气污染治理，制度保障是前提，权利充分赋予是基础。应该从知情权、参与权、救济权三方面，从立法层面加以系统明确和完善。

一、现状：雾霾愈演愈烈与治霾政令频出

2013年，“雾霾”成为年度关键词。这一年的1月，4次雾霾过程笼罩30个省（区、市），有报告显示，中国最大的500个城市中，只有不到1%的城市达到世界卫生组织推荐的空气质量标准，与此同时，世界上污染最严重的10个城市有7个在中国。2014年1月4日，国家减灾办、民政部首次将危害健康的雾霾天气纳入2013年自然灾情进行通报。

2012年12月18日，环保组织“绿色和平”和北京大学公共卫生学院共同发布一份研究报告指出，如果2012年北京、上海、广州、西安四城市空气质量相对于2010年没有改善，因PM2.5污染造成的“早死”人数将达8572人，因“早死”而致的经济损失达68亿元人民币。

随着城市社会经济高速发展、资源能源消耗和污染物排放总量的增长，近年来有“海上花园”之称的厦门市空气质量也呈下降趋势，厦门市空气质量优级率已从2000年的75%下降到2010年的42.7%。全市三种主要污染物二氧化碳、二氧化氮、可吸入颗粒都呈上升趋势。而且每年的优良比例都差距很大：2001年，优比例占43.0%；2003年下降得最快，最多，整整降了5.1%，优比例达35.4%，2004年和2005年都有少数好转，但良的比例每年还都是占了100%的一半多，而且，每年还都有不同层次的轻微污染比例。让厦门人引为自豪的“空气可以瓶装出口”的年代似乎一去不复返了。厦门的空气质量从“优”到了“忧”,给这座美丽文明的城市无形地敲响了警钟。

对于雾霾对人体的危害，学者钟南山表示，以前还普遍认为雾霾天对人体致病危害证据不足，现在研究进展表明，雾霾天的致病证据越发清晰，包括对呼吸系统、生育以及肿瘤的影响等等。

2013年9月12日，国务院正式颁布《大气污染防治行动计划》，该计划要求2017年全国PM10浓度普降10%，京津冀、长三角、珠三角等区域的PM2.5浓度分别下降25%、20%和15%左右，要求经过五年努力，全国空气质量“总体改善”。《计划》提出十项具体措施，包括加大综合治理力度，减少多污染物排放；加快提升燃油品质；加大排污费征收力度，做到应收尽收；实行环境信息公开等等多项措施。该计划被誉为是有史以来力度最大、措施最综合、保障措施最周密，考核最为严厉的空气治理行动计划。

2014年1月9日，环保部与全国31个省(区、市)已签署《大气污染防治目标责任书》，为各地PM2.5或PM10年均浓度设定下降目标，国务院将每年对此进行考核。对PM2.5设定目标的地区中，北京、天津、河北确定了下降25%的目标，山西、山东、上海、江苏、浙江下降20%，广东、重庆下降15%，内蒙古下降10%。

与食物、水等公共资源相比，空气不存在特供，人人平等。雾霾的频繁肆虐，已经到了不得不治，非治不可的地步。

二、剖析：单一行政管控型体制的各种弊端

(一)立法超前但实施效果不佳

早在1979年，全国人大常委会就通过了《环境保护法（试行）》，该法将大气列为首要环境。1987年，专项治理大气环境污染的《大气污染防治法》通过，并于次年开始实施。此后，相关部门大气污染防治出台了一系列的法律、行政法规、部门规章、环境标准及其他规范性法律文件。其中制定的与大气污染防治有关的环境标准有11个，与大气污染防治有关的其他规范性法律文件多达17个。

与发达国家相比，中国的大气污染防治立法并没有落后多少，但是超前立法并没能遏制不断恶化的空气环境。如前所述，以雾霾为代表的空气污染现象在各大中小城市频繁上演，在深受雾霾之害时，网友们不忘戏谑雾霾，发挥汉字的强大意境之给PM2.5取中文名字，例如“公雾源”、“京尘”、“尘疾思汗”、“尘世美”、“尘惯吸”、“喂人民服雾”等。多方位的立法并没有带来期望的治污效果，是立法操作性不强，还是执法不严？这令人深思。

(二)排污行为违法成本过低

对排污人（单位）的处罚力度偏轻。《大气污染防治法》规定，对超标排放的处罚额度为1万至10万元；未采取有效措施排放粉尘等可以处5万元以下罚款；即使是对造成污染的事故企业，罚款额度最高不超过50万元。《排污费征收使用管理条例》规定：排污者未按照规定缴纳排污费的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门依据职权责令限期缴纳，逾期拒不缴纳的，处以缴纳排污费数额1倍以上3倍以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令停产停业整顿。处罚力度不足导致排污人（单位）违法成本低，非法获利大，导致了立法目的与实际效果发生背离。

排污费收费标准偏低且收费范围有限。目前的排污费征收标准为2003年制定。考虑到当时经济社会发展水平及排污者的承受能力，废气排污费收费标准只是治理成本的一半。污染成本仅为预防成本的一半，使得企业宁可缴纳排污费，也不愿治理污染。由于排污收费标准不能反映污染物的边际治理成本，造成了企业用缴费购买“污染权”或“破坏权”，重生产轻污染治理的不正常现象。虽然涉及大气污染的收取排污费的项目有44个，但仍然有还有相当多的污染物如餐饮油烟以及机动车、飞机、船舶等污染源等仍未开征排污费。而现行的排污收费制度仅对单位及个体工商户的排污行为征收排污费，对自然人的排污行为不收排污费。

(三)环保部门独臂难支

环保部门作为我国唯一负责环境保护监管部门，承担着水体、大气、土壤、噪声、光、恶臭、固体废物、化学品、机动车等污染防治任务。环境日益恶化是不争的事实，在环境污染事件多发频发的当下，环保部门很难有足够的人力、物力查处每一起环境违法行为。另外，法律授权有限是环保监管执法力度不足主因之一，不利于及时阻止违法排污行为、减少污染损害，而且会导致执法部门在查处环境违法过程中易受执法依据不足等因素掣肘。不同于水污染和土壤污染，污染企业在偷排废气后，污染物散播于空气之中，执法部门在事后无法搜集排污的客观证据，这也客观上增加了查处的难度。因空气污染是流动的，各地的空气污染是相互影响的，而环保部门在各自所辖区域内执法，各地的执法标准也不一致。环保部门各自为政，缺乏相互联动，也是导致空气污染治理缺乏成效的原因之一。

(四)“重经济、轻环保”的执政理念仍在蔓延

之前的很长一段时间，我们一直贯彻的是发展第一的固定思维模式。为了发展，我们可以暂且牺牲一些利益。这种利益的牺牲，包括对大自然，包括对生态。我们用一个个蓝天白云的天气，用一次次动物的哭泣，用生态的恶化，用我们自己今天的遭遇，换得了城市的一种超前发展。虽然政府在前些年就在推行经济转型，早就在把可持续发展，把绿色经济，把环保问题放在一个最重要的位置，但是这样的转型一直没有能够扎实的付诸于行动。强加环境保护，必然会影响经济发展的速度，必然会牵涉到很多不同的利益阶层。公共选择学派的代表者布坎南早已指出，参与政治活动和参与市场活动的是同一个人，其品性不会发生变化，都受自利动机的影响。“政府及其公务人员在社会上的多重角色和身份使其在追求社会利益最大化和追求部门利益、个人利益之间存在着持久的冲突”。更何况，排污的主体往往都是当地的重点骨干企业，这些企业都是当地经济发展主要力量和财政税收的主要来源，政府领导怎能“忍痛割爱”？在看得见的财政税收、GDP与一时看不见的空气污染面前，自然会选择前者而忽视后者。

三、反思：加强民众参与的必要性与可行性

(一)环境保护对公民而言具有双重含义，民众的广泛参与是环境保护的基础

自然环境是人类赖以生存与发展的基本条件，环境权是公民所享有的一项基本的“自然权利”，是人权的重要组成部分。从国际社会来看，环境权作为一项人权已为《人类环境宣言》、《社会进步和发展宣言》、《经济、社会、文化权利国际盟约》等国际法律文件所肯认。但保护环境也是每一位公民应尽的义务。就空气污染而言，每一个人是受害者，但同时也是致害者。治理雾霾天气既需要政府转变经济发展方式，坚决淘汰落后产能，走绿色发展之路，更离不开公众环境意识的提高和自觉行动。比如，市民可以用合理使用机动车，多乘坐公交或骑自行车，减少尾气排放，同时要避免过度装修，节约生活资源，杜绝铺张浪费……只有每个公民都把自己作为环境治理的一份子，才能形成解决环境问题的合力。新修订的《环保法》对公民履行环保义务、增强环保意识作出了一系列具体规定，如规定公民采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务；配合实施环境保护措施，按照规定对生活废弃物进行分类放置，减少日常生活对环境造成的损害等。

(二)加强民众参与可以弥补政府管控的缺陷，实现优势互补

与国家威权管制相比，社会自我参与有其一定的优越性，这主要体现在几个方面：第一，由于信息偏差等因素的存在，行政机关在动用行政管制之时，对于管制对象之情势，因缺乏足够考量，而导致管制之失效；第二，由于客观情势的变化，行政管制之法律具有滞后性，不足以规范社会经济之发展；第三，现代社会利益之高度分化，传统威权等管制体制因缺乏足够的利益整合机制，而对各方利益之融合缺乏足够的考量；第四，威权管制须以国家制裁之力为后盾，加之缺乏必要之弹性，其运行成本颇高。社会自我参与机制可有效避免上述威权管制之不足，成为社会利益调节的有机组成部分。

由于大气污染治理是一项系统的工程，立法的可操作性不强，污染违法成本低守法成本高，地方政府被GDP绑架导致政策失灵等等因素，这些问题一时之间难以得到有效的改善。有专家指出，在人力资源、信息收集、执法成本等问题的制约下，政府管制也会失灵。因为政府永远不可能有足够的执法资源在全国范围内监测每一个污染源，而居住在污染源附近的公民常常是违法排污行为最经济、最有效的监控者。加强民众参与，可以通过公益诉讼向违法企业赔偿损失，让违法成本不再低廉；可以通过大力宣传，使民众自发形成环保意识，绿色出行，减少机动车尾气排放等等。

(三)域外治污的先进经验

美国的环保运动，一直是民间积极，政府消积，地方政府主动，联邦政府被动。美国民间环保组织或非政府组织对美国整体环境的保护起着主要推动作用。

日本熊本县的“水俣病”，新瀉县的“水俣病”，神通川流域的“骨痛病”，四日市的哮喘病，这是日本民众家喻户晓的四大公害诉讼案件，四大诉讼推动了日本对环保的重视，政府此后确立了一原则，既谁污染，谁承担治理费用。

台湾地区首任“环保署”署长简又新接受媒体采访时说最终促使台湾环境改善的最重要的外因是人民的觉醒和支持，环保教育是台湾环保工作成功的最主要原因。

从美日两国及台湾地区的环保实践来看，民众的参与和支持是不可或缺的力量，推动着环保事业向前发展。

四、完善：赋予民众充分的知情权、参与权、救济权

从现状看，民众参与空气环境污染治理的人数少，意识薄弱，热情度不高。公众参与度不高的原因很多，比如环保信息还不够公开，民间环保公益组织力量薄弱，民众环保意识有待进一步培育等等。但从制度立法层面分析，《环境影响评价法》、《政府信息公开条例》、《环境信息公开办法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》等对公众参与有所涉及，但仍存在不少问题：法律位阶不高，没有专门规范公众参与环境保护的法律和行政法规；制度不系统、不具体，难以操作。另外，环境权是公众参与环境保护最重要的基础，但至今没有得到法律的确认。此外，为保障环境权的实现，还应当规定环境知情权、环境参与权、环境诉权等权利，这是更为具体的权利，理应作出更为翔实的规定。虽然今年刚修订的《环保法》对公众知情权、参与权和诉权等专章予以规定，但是还不完善，也不具体。由于现行立法对环境权及其相应的程序性权利缺乏专门性的法律规定，公众参与还缺乏全方位的法律保证。

(一)知情权

《环境信息公开办法（试行）》的出台标志着我国环境信息公开制度的正式建立。《办法》规定了政府环境信息公开和企业环境信息公开的范围、程序和方式，其中环境信息公开的范围包括强制性公开信息和自愿公开信息。《办法》实施以来，对推动公众知情权，保障公众监督政府和企业行为起到了积极作用。但不能忽视的问题是，《办法》在实施过程中也存在环境信息公开的范围界定不清、企业环境信息公开规定不完善、行政机关信息公开的能力与公众和NGO信息公开的需求不相适应，以及法律责任规定不明晰等问题，难以形成有效的公众监督机制。

环境信息公开既是社会公众督促政府和企业加强环境保护减少污染的重要手段，也是社会公众了解环境信息，参与环保事业的起点和基础。信息公开，它保障的是作为公民基本权利的知情权，从而打破利益集团的信息垄断，改变公众、NGO与他们极不对称的话语权力。就空气环境信息而言，PM2.5实时查询监测已经在全国多个城市实施。除了上述信息外，突发环境事件信息应当及时透明公开，对于环境违法处罚应当详细公开，公布包括违法企业名称、违法时间、违法事实、违反的法律条款以及环保部门处理意见等具体内容。政府应该大力开展大气污染防治有关科学宣传，可率先开展人体健康和环境污染相关性研究，对空气中各项污染物如何导致特定病症发病率的增加等问题形成科学系统的研究报告，并及时向社会公布。

(二)参与权

政府就事关环境保护的重大建设项目决策时，应当与民众进行沟通，听取民众意见。环保决策是一项涉及方方面面的系统工程，需要高度专门化、精细化的信息与知识。众所周知，相关决策人员同样是凡夫俗子，不可能全知全能，因此不可避免地存在着知识的局限与认识的“盲区”。只有充分保障民众的有效参与，才能有效弥补决策中知识、信息的缺乏，从而通过集中民智来保障决策的科学性，所谓“三个臭皮匠，顶个诸葛亮”。

例如，厦门PX项目事件，厦门市海沧PX项目是2006年厦门市引进的一项总投资额108亿元人民币的对二甲苯化工项目，该项目号称厦门“有史以来最大工业项目”，该项目规划时，很多厦门市民持反对意见。之后，通过环评报告网络公众参与活动、市民座谈会等形式听取民意，最终PX项目暂停，后迁址漳州。

随着国内公众环境意识和维权意识的迅速提升，邻避冲突表现出了频率日益增加、抗争对象趋于广泛、强度持续升级等特征，且极易演变成群体性事件。江苏省环保厅2012年10月出台的《关于切实加强建设项目环境保护公众参与的意见》，其对于公众参与作出了系统、细致的规定，实现了三个创新和突破，即强制听证、专职部门监督公众参与开展以及社会稳定风险评估和环评相结合。对于什么情况应该做充分的公众调查，发放多少问卷，什么时候上交，什么时候必须举行听证会，公告公示应当张贴何处，如何对公众参与的程序合法性、形式有效性、对象代表性、结果真实性及时效性进行监督和复核，如果公众的意见没有听取，应该给予什么样的回复，规定得十分具体，有很强的可操作性，值得学习、借鉴和推广。

(三)救济权

没有救济，就等于没有权利。既然公民享有环境权，那么就应当赋予其环境救济权。环境公益诉讼在美国开展得如火如荼，为民众参与环保事业、维护环境生存权益、保护人类共同的环境作出了不可磨灭的贡献。但在中国，环境公益诉讼制度近几年来才得以明确。2009年7月6日，江苏省无锡市中级人民法院下达受理案件通知书，正式对中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案立案审理。这标志着我国首例由环保社团作为原告主体的环境民事公益诉讼全面启动。2012年8月31日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》第二次修正。新民事诉讼法规定了对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼，这标志着环境公益诉讼制度的正式确立，但仅有该条的粗放式规定，很难付诸于实践。可喜的是，2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了《环保法修订案》，明确了提起环保公益诉讼的主体为：“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的社会组织”。

结 语

治理雾霾不能完全靠政府，而是要政府、企业和民众共同形成合力，把治霾当做全民系统工程考虑。民众的参与不能停留于口号和鼓呼，需要理性的“顶层设计”，需要赋予民众充分的权利保障。一个社会只有当它的公众真正意识到自己是环境的受益者，同时又是环境保护事业的真正主人时，这个社会才有可能有效地保护环境。如果没有在法律上确立公众在环境保护中的重要地位，要想唤醒全社会公众的环境意识和热情是不太容易的。（撰稿：厦门市法制局行政执法监督处   刘盛 责任编辑 邹家林）

 

参考文献：

1.雾霾- 百度百科http://baike.baidu.com/view/740466.htm?fr=aladdin。

2.凤凰网评论频道，《谁来应对“比非典还可怕的雾霾”》http://news.ifeng.com/opinion/special/wumai/。

3.宋海鸥：《大气污染防治的法律支撑及其实施》，载《重庆社会科学》，2013年第5期（总第222期）。

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5.陈奇，星罗峰：《“经济人”和“道德人”并重:行政监督中的人性理论》，载《政治与法律》，2004年第1期，第40页。

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7.张维炜：《中国需要一部最严格的环保法》，载《中国人大》2013年14期。

8.张镇强：《美国如何刮起环保风暴：民众参与是关键》，载新浪新闻中心，http://news.sina.com.cn/w/2007-06-18/170113255907.shtml。

9.刘宁，李晓娟：《邻避冲突司法化解的解决路径探析——以公益诉讼为视角》，载《公正司法与行政法实施问题研究》，第49页。

10.代红延：《我国公民环境权益将在立法中“具体化”》，载中国城市低碳经济网，http://www.cusdn.org.cn/news_detail.php?id=227017。