我国现行的行政诉讼法于1989年4月4日颁布，1990年10月1日起施行，至今已实施了24年。2014年11月1日，全国人大常委会表决通过了关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定，这是行政诉讼法实施24年来的首次大修，新法将于2015年5月1日起实施。现行行政诉讼法包括附则在内共11章75条，新法共10章103条，此次修改新增27条、修改42条、删去5条，修改幅度较大。

这次行政诉讼法修改有一个重要背景，即十八届四中全会的决定，修改内容也基本体现了四中全会的精神，并且行政诉讼法的此次修改亮点纷呈，社会各界也都比较肯定，更有学者将其誉为“依法治国的抓手和试金石”，堪称一部可以有效地把“行政权力关进笼子”的法律。

行政诉讼法1990年开始实施，多年来，行政诉讼存在“立案难、审理难、执行难”等问题，我们来看看新法是如何破解这“三难”问题。

 一、打开立案大门，破解“立案难”

长期以来，行政诉讼饱受诟病的一个重要方面就是“立案难”，比如有的法院接到起诉书，既不登记也不给收据，只是说“回去等通知”。这一等，可能是几天，也可能是几个星期，甚至几个月。最高法院的数据显示，近年来全国法院年均受理行政案件仅有十几万件，而2013年一年全国法院受理的案件总和超过千万件。

新法从多个制度设计层面，为老百姓打开“立案”大门，畅通“立案”渠道。

首先，扩大了受案范围。新法将旧法第十一条改为第十二条，扩大了行政诉讼的受案范围，将自然资源所有权、使用权确权，不服征收、征用及其补偿决定，行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争，违法集资、摊派费用，没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇，不依法履行政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等纳入了受案范围。并且对公民权利的保护不再仅限于人身权和财产权。这些规定在第十二条第四项至第六项、第八项至第十一项。

其次，行政机关不得干预、阻碍法院立案。新法第三条第二款规定，行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。这条是一个宣示性条款，体现了对法院独立行使审判权的保障。

第三，延长起诉期限。直接向法院提起诉讼的，现行行政诉讼法规定的起诉期限是三个月，行政相对人很容易因超过诉讼期限而失去请求法院救济的权利。对此，新法第四十六条规定，将直接向法院提起诉讼的起诉期限延长至六个月，并且吸收了司法解释的相关规定，对诉讼期限的保护作出了一般案件5年、不动产案件20年的时间限制。

第四，畅通了立案渠道。新法除第五十条规定书写起诉状确有困难的可口头起诉外，第五十一条还明确：法院在接到起诉状时对符合法律规定的起诉条件的，应当登记立案。不能当场判定的，应接收起诉状，出具书面凭证，七日内决定是否立案。并且引入一次性告知制度，同时规定，对于不接受起诉状、接受起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级法院投诉，上级法院应当责令改正，并对相关人员依法给予处分。

这些具体规定，进一步规范法院的立案工作，畅通了立案渠道，切实保障老百姓能依法立上案，用法律的武器维护自身的合法权益。

二、摆脱地方干预，破解“审理难”

“审理难”，是行政诉讼的三大难之一。立上案之后，老百姓最盼望的是法官能够做出公平公正的判决。但是，实际中，很多案件法院虽然受理了，但往往是程序空转，案件久拖不决，根本解决不了实际争议。我们来看看新行政诉讼法通过哪些具体规定来破解“审理难”问题。

首先，立法目的增加“解决行政争议”。行政诉讼有三个功能，监督行政机关依法行政、保护行政相对人合法权益和解决行政争议，即监督、救济和解纷。以往，我国比较注重行政诉讼的监督和救济功能，忽视了它的解决纠纷功能。新法第一条在立法目的中明确提出要解决行政争议，凸显了我国加大解决行政争议力度的态度和决心。

其次，增加了调解制度。现行行政诉讼法第五十条规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。但是我们都知道，司法实践中，法院往往规避这一硬性规定，先对纠纷进行“调解”，促使当事人达成合意，再以原告申请撤诉，法院裁定准许的方式结案。这实质上是没有调解书的调解，是案外调解，导致产生过多的非正常撤诉案件，行政案件撤诉率也因此居高不下。最终导致许多行政案件游离于司法审查的视野，削弱了司法权对行政权的审查。

为了更好地解决争议，新法第六十条增加了调解制度。行政诉讼不能调解的原则仍然坚持，但是规定行政赔偿、补偿以及行政机关行使自由裁量权的案件可以调解。

第三，引入提级管辖和集中管辖方式。行政案件主要的管辖体制是属地管辖，由于地方法院的人、财、物都受制于地方政府，“民告官”也就成了烫手的山芋，导致一些案子不能判、不好判、不敢判。为了减少地方政府对行政审判的干预，新法引入了提级管辖和集中管辖两种方式。一是第十五条第一款规定对县级以上地方政府提起诉讼的案件，由中级法院管辖；二是第十八条第二款规定经最高人民法院批准，高级法院可以确定若干法院跨行政区域管辖行政案件。提级管辖和集中管辖对行政审判摆脱地方干预独立行使行政审判权具有重要意义。

关于管辖权的问题，新法第十五条还拓宽了中级法院行政案件的管辖范围、第十八条调整了经复议的行政案件的地域管辖。

此外，第五十三条规定的规范性文件的附带审查、第三十三条至第四十三条规定的证据制度、第六十一条规定的民事争议和行政争议交叉的处理机制等，也是针对行政诉讼“审理难”而作出的修改，这边就不再一一列举。

三、多项制度设计，破解“执行难”

“执行难”是我国司法实践中存在的普遍问题，而在行政诉讼中，被告是行政机关，由于立法缺陷、法院人财物受制于地方政府等因素的存在，“执行难”问题就更为突出，出现过以会议形式否定法院判决的情形，甚至出现过某地政府发布拒不执行法院判决的通知等情况。执行环节是整个司法流程中最末端却是最重要的环节，如果执行环节没有落实，前面的立案、审判等所有环节就都失去意义，当事人虽然胜诉了但合法权益仍然得不到维护。

新法规定了多项具体措施来破解“执行难”问题。

一是行政首长应当出庭应诉。“告官不见官”是行政诉讼实践中面临的一个尴尬，这也让办案法官颇感无奈。有的行政诉讼出庭应诉的是代理律师，不一定了解具体工作情况，并且经常做不了主要求回去商量，结果反复开庭，浪费司法资源，也让起诉的老百姓怨声载道。新法第三条第三款明确规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。第六十六条第二款规定，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，法院可以将拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者上级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。行政首长出庭应诉，一方面可以缓解老百姓和行政机关之间的矛盾，另一方面也有利于推动案件的顺利解决。

二是复议机关是共同被告。现行行政诉讼法规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告（第二十五条第二款）。实践中，复议机关为了不当被告，维持原行政行为的现象比较普遍，导致行政复议制度未能很好的发挥作用。

针对行政复议中维持率较高的情况，为了让复议机关履行职责，新法第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。

这一修改有利于加强、促进复议机关履行法律职责、干预纠错，对该撤销的应该撤销，该变更的应该变更。但是在集中行使行政复议权的试点工作中，这条规定对复议机关的影响比较大。

三是可拘留拒不执行的行政机关直接负责人。现行行政诉讼法第六十五条第三款对于拒绝履行判决、裁定的行政机关可以采取四种措施，这些措施从形式看比较齐全，但实际上操作难度很大，实践中适用的比例也很小。比如，罚金的额度是五十到一百元，威慑力较弱；划拨赔偿款的账户来源存在问题，行政机关一般没有专门的赔偿基金，常以影响行政机关正常运转为由拒绝划拨；司法建议不具有强制执行力，必须求助于上级行政机关或监察、人事机关，不排除出现被置之不理的情况；没有藐视法庭罪等相关的罪名，也没有明确追究刑事责任的入罪条件，操作性不强。

对于行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，新法第九十六条增加了几项强有力的措施，如对行政机关按日处五十元至一百元的罚款改为对行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款；将行政机关拒绝履行的情况予以公告；拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留等。

从行政诉讼法的上述修改内容，我们可以看出行政诉讼法的此次修改，还是比较务实的，通过多项具体的措施排除我国目前行政诉讼的种种法律障碍和困难。

此次行政诉讼法的修改也涉及到了规范性文件的审查问题，新法第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。第六十四条规定，法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。

根据上述规定，老百姓认为规范性文件违法并不能单独提起行政诉讼，而是必须与行政行为一并提出，由法院对规范性文件进行附带审查。法院审查认为规范性文件不合法的，也不能直接给予撤销，而是向制定机关提出处理建议，由制定机关自行修改或者撤销。

结合到我们的实践工作中，上述规定在一定程度上缺乏整体制度研究和具体的操作设计，新法正式施行之后，可能会出现一些问题，比如，规范性文件可能涉及的是政策问题而非法律问题，行政机关具有行政管理的专业知识和专门经验，有可能会出现法院认为规范性文件不合法，而行政机关认为合法，应当如何操作；老百姓提起附带审查的规范性文件只有一份，但是多个层级的政府或者政府部门出台的文件均有相关内容，法院经审查又认为相关内容不合法的，如何处理。我们一起期待国家针对行政诉讼实践中存在的问题能够有更深层次的制度设计。

（供稿：厦门市法制局规范性文件备案审查处）