[基本案情]

申请人：某开发建设有限公司

被申请人：某市物价局

2014年3月13日，被申请人作出一份《行政处罚决定书》，以申请人某机动车临时停车场调高收费标准、编造虚假文件号、提供虚假收费依据为由，对申请人处罚款20万元。申请人对该《行政处罚决定书》不服，提出行政复议申请。

申请人认为：

一、申请人并未编造物价文号，编造者系停车场经营者吕某，与申请人无关。根据吕某自述，其于2013年5月19日擅自将现场公示牌价格调整，同时还编造了调整的文件编号。而吕某并非申请人的工作人员，其在经营停车场过程中实施的行为是其个人行为，被申请人不应以他人的违法行为作为处罚申请人的依据。根据申请人与吕某所签《停车场租赁协议》的约定，该停车场由吕某负责经营并收取停车费，申请人仅作为场地出租人收取租金，申请人没有编造物价文号的动机。

二、申请人并非停车场的经营者及停车收费主体，被申请人以申请人作为行政处罚对象错误。2011年6月27日，申请人全资子公司与吕某签订了《停车场租赁协议》，该协议合法有效。2013年初，该停车场权责转由申请人承继。因此，申请人与吕某就该停车场的租赁关系合法有效，申请人为出租人，吕某为承租人及经营者。根据租赁协议，停车场的经营管理、收费等均由吕某负责。申请人按照租赁协议的约定，享有收取场地租金的权利。因此，从合同权利义务上看，停车场的经营者及收费主体应是吕某。被申请人认为停车场系以申请人名义申请收费许可为由，便认定申请人系停车场的收费主体是错误的。收费许可虽是以申请人的名义申请的，但实际上是由吕某负责经营管理，停车费也由其收取并归其所有。吕某在停车场经营过程中所出具的发票更是以挂靠公司的名义开具的，而申请人并非其挂靠公司，这一点亦足以证明申请人并非该停车场的经营者及停车费收费主体。

三、“违法所得”的举证责任在被申请人而非申请人。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，行政处罚一般由行政机关负举证责任而非行政相对人。本案中，违法所得作为应当由行政机关确定的违法事实的一部分，理应由被申请人查明后负责举证，其在违法所得尚未查明的情况下作出行政处罚决定不仅违反法定务，更侵犯了行政相对人的实体及程序利益。

四、被申请人对申请人处以20万元数额罚款明显过重，不符合行政处罚的相当性。被申请人在《行政处罚决定书》中主张20万元罚款是在“考虑到违法行为的严重性和对社会影响及危害后果”基础上作出的，但本案违法行为的实施者并非申请人。退一步讲，即便被申请人认为申请人存在违法行为，也应当是作为停车场监管者没有尽到监督责任，其严重性及危害性与被申请人作出的20万元罚款远不相适应。更何况申请人在得知吕某非法编造物价文号乱收费的情况后，立即派员到现场拆除了违法收费牌，主动减轻吕某违法行为的危害后果，同时积极配合被申请人处理该事件。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定，也应当依法从轻或减轻行政处罚。

综上所述，申请人并非停车场的经营者及停车收费主体，被申请人向申请人作出行政处罚对象错误；在未依法查明违法事实的情况下，错误适用“无违法所得”的处罚标准并从重处罚，适用依据错误。综上，请求撤销被申请人作出的《行政处罚决定书》。

被申请人认为：

一、被申请人作出的《行政处罚决定书》程序合法、事实清楚，适用依据正确。被申请人根据群众举报，依法对申请人某机动车临时停车场的收费情况进行调查，发现该停车场涉嫌价格违法行为。依据《价格行政处罚程序规定》要求，被申请人对该停车场的收费情况进行调查取证，查实该停车场在收费公示牌上编造文件号和价格主管部门核定的收费标准，向社会提供虚假收费依据，擅自提高停车费标准，违反了《市物价局关于某机动车临时停车场收费标准的通知》的规定，该价格违法事实申请人也确认无误。后被申请人向申请人送达《行政处罚事先告知书》，告知申请人拟作出行政处罚的事实、理由及依据，以及依法享有的陈述、申辩权利。申请人向被申请人提交《行政处罚申辩书》及《行政处罚听证申请书》，被申请人组织听取申请人陈述申辩，并告知申请人“本案行政处罚金额未达到《省人民政府关于同意变更价格行政处罚较大数额罚款标准的批复》规定，不符合行政处罚听证条件，我局决定不召开行政处罚听证会”。

鉴于申请人的上述违法行为，违反了《中华人民共和国价格法》第十二条的规定，被申请人依据《中华人民共和国价格法》第三十九条、《价格违法行为行政处罚规定》第九条第（二）项、第十八条的有关规定，参照《省价格行政处罚自由裁量权细化标准》，向申请人作出《行政处罚决定书》。

二、申请人是本案价格违法行为的主体。申请人于2010年12月2日获得市建设与管理局颁发的《市机动车停车场备案证明》，2010年12月16日向被申请人递交《关于<某机动车临时停车场>的收费申请》，被申请人于2010年12月31日以《市物价局关于某机动车临时停车场收费标准的通知》核定申请人停车场的收费标准。2012年12月27日申请人再次递交《关于提高某机动车临时停车场收费标准的申请》，向被申请人提出调高该停车场收费标准，被申请人于2013年1月16日以《市物价局关于某机动车临时停车场收费标准的通知》作出回复。申请人的停车场从设立开始，向建设主管部门备案、向价格主管部门核定收费标准、向城市管理部门报备都是以申请人的名义办理的，被申请人也是向申请人核定停车场收费标准，在此期间，申请人从未向任何管理部门提出变更停车场收费主体的要求。

至于申请人提出的已将该停车场经营权租赁给吕某经营、其与吕某签订的租赁协议合法有效的问题，与本案无关，是申请人与吕某之间的另外民事法律关系，并未改变该停车场的权属和收费主体。停车场交由谁经营管理是申请人企业内部的管理行为，但无论由谁管理，都是以申请人的名义对社会提供服务并收取费用，发生违法行为申请人应当依法承担法律责任。

三、申请人违法所得被申请人已依法调查取证。根据《中华人民共和国价格法》第三十五条的规定，被申请人在案件调查取证过程中，要求申请人提供收费明细记录、财务收入账目、违法收费起始时间等相关证据资料，申请人均无法提供。因申请人不提供停车场收费相关证据材料，被申请人无法核定申请人的“违法所得”，经多次告知无果，被申请人按照《价格违法行为行政处罚规定》第十八条的规定，对申请人按照无违法所得给予罚款。

四、被申请人作出的行政处罚合法适当。被申请人作出的行政处罚是基于申请人停车场收费违反价格法律法规，而非申请人所称的对“没有尽到监管职责”的处罚。根据有关价格法律法规规定，对申请人停车场的价格违法行为应处以5万到50万的罚款，情节较重的处50万元以上200万元以下的罚款。在申请人停车场的公示牌上编造国家机关的公文号和收费标准进行乱收费，社会影响恶劣，属于情节较重的价格违法行为，本应从重处罚。考虑到申请人的实际情况以及在检查过程中能积极配合并立即整改，根据相关法律法规，按《省价格行政处罚自由裁量权细化标准》第一类第（二）项“一般违法程度，能积极配合检查并立即整改的，处2-25万罚款”的规定，作出罚款20万元的行政处罚，符合行政处罚与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害性相当的原则。

综上，被申请人对申请人的价格违法行为认定和处罚，事实清楚，证据充分，定性准确，适用依据正确，程序合法，处罚数额适当。请求予以维持。

[焦点问题评析]

一、关于行政处罚主体的认定问题

本案中，申请人认为，讼争停车场已经租赁给吕某，违法行为是吕某作出的，与申请人无关。复议机关经审查认为，根据市建设主管部门作出的《市机动车停车场备案证明》以及被申请人作出的《关于机动车临时停车场收费标准的通知》等材料，该停车场向建设主管部门备案、向价格主管部门核定收费标准等均是以申请人的名义办理的，申请人亦未提供证据证明其有向有关管理部门提出变更停车场收费主体的要求。因此，被申请人将申请人认定为该停车场的收费主体，对申请人经营管理的停车场出现的价格违法行为处以行政处罚，具有事实及法律依据。至于申请人与吕某之间的租赁协议，属于另外的民事法律关系，申请人可依法另行主张。

二、关于本案违法所得的确定问题

根据《中华人民共和国价格法》第三十五条规定：“经营者接受政府价格主管部门的监督检查时，应当如实提供价格监督检查所必需的帐簿、单据、凭证、文件以及其他资料”。申请人在《调查询问笔录》中承认“不清楚何时开始乱收费，也不清楚有多少违法所得”，亦未向被申请人提交相关收费明细等证据资料。根据《价格违法行为行政处罚规定》第十八条规定：“本规定中以违法所得计算罚款数额的，违法所得无法确定时，按照没有违法所得的规定处罚”。因此，被申请人对申请人按照无违法所得处以罚款，符合上述规定。

三、关于本案行政处罚是否适当的问题。

根据《价格违法行为行政处罚规定》第九条第（二）项规定：“经营者不执行政府指导价、政府定价，有下列行为之一的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以下的罚款；没有违法所得的，处5万元以上50万元以下的罚款，情节较重的处50万元以上200万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿：……（二）高于或者低于政府定价制定价格的”。被申请人依据相关法律法规，根据申请人在实施违法行为过程中的实际情况，参照《省价格行政处罚自由裁量权细化标准》的有关规定，作出对申请人罚款20万元的行政处罚，认定事实清楚，处罚合法适当。

综上分析，复议机关认为，根据《中华人民共和国价格法》第十二条规定：“经营者进行价格活动，应当遵守法律、法规，执行依法制定的政府指导价、政府定价和法定的价格干预措施、紧急措施”。申请人在取得被申请人作出的收费批准文件后，擅自在停车场收费公示牌上编造物价文件号和收费标准，其行为违反了上述规定。《中华人民共和国价格法》第三十九条规定：“经营者不执行政府指导价、政府定价以及法定的价格干预措施、紧急措施的，责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得五倍以下的罚款；没有违法所得的，可以处以罚款；情节严重的，责令停业整顿”。被申请人依据该规定，作出《行政处罚决定书》，对申请人处以罚款，认定事实清楚，适用依据正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持被申请人作出的《行政处罚决定书》。

[办案体会]

行政复议机关在办理行政复议案件过程中，经常会遇到行政法律关系与民事法律关系交叉的情形。根据《行政复议法》的规定，行政复议只能审查行政机关作出的具体行政行为的合法性以及合理性，对于民事合同以及因合同关系产生的民事责任划分无权进行审查认定。因此，行政复议面对的是行政法意义上的法律主体，亦即“行政相对人”。本案中，申请人以其自己名义向行政主管部门申请了停车场备案证明及收费许可，应当视为该停车场的管理主体。至于申请人与他人之间的民事租赁合同法律关系，复议机关无权处理，申请人可以另行通过民事诉讼解决。此外，本案还涉及到行政机关的调查取证问题。一般而言，对于违法所得的调查取证属于行政机关的责任，但实践中经常会遇到相对人不配合、不提供相关材料的情形，在此情形下，行政机关根据行政法规的有关规定，按照没有违法所得的情形予以处罚，具有法律依据。当然，行政机关仍然需要依法进行相关的调查取证、且当事人明确表示无法提供相关材料后，才能按照“违法所得无法确定”处理。

                                （撰稿：厦门市法制局行政复议应诉处 王力 责任编辑邹家林）