[基本案情]

申请人：康某某

被申请人：某区发改局

2015年3月27日，申请人通过全国邮政特快专递形式向被申请人提交《政府信息公开申请表》，要求被申请人公开征迁人在申请人住宅所在区域集体土地上拟进行拆迁建设的项目立项文件及其申报材料、项目用地预审意见及其申报材料、项目可行性研究报告批准文件等内容。3月30日，被申请人收到该政府信息公开申请，但未作出任何回复。申请人遂提出行政复议申请，请求确认被申请人不履行政府信息公开职责行为违法并责令被申请人公开相关信息。

申请人认为：

其为核实土地及房屋被征迁的合法性，于2015年3月27日通过全国邮政特快专递形式向被申请人提交《政府信息公开申请表》，要求被申请人公开征迁人在申请人住宅所在区域（某区某街道某社区某山顶头部分）集体土地上拟进行拆迁建设的项目立项文件及其申报材料、项目用地预审意见及其申报材料、项目可行性研究报告批准文件等内容。3月30日，被申请人收到该政府信息公开申请，但至今未作出任何回复，被申请人违反了《政府信息公开条例》相关规定，请求确认被申请人不履行政府信息公开职责行为违法并责令被申请人公开相关信息。

被申请人某区发改局称：

2015年3月30日，被申请人收到申请人寄来的政府信息公开申请表邮件，要求公开征迁人在申请人住宅所在区域（某区某街道某社区某山顶头部分）集体土地上拟进行拆迁建设的项目立项文件及其申报材料、项目用地预审意见及其申报材料、项目可行性研究报告批准文件等内容。被申请人接到该申请表后查阅相关档案，均未查询到相关项目资料可予以公开。为确保申请人获得准确的项目信息，被申请人于2015年3月30日致电申请人，告知其所申请的某社区某山顶头部分目前在建的主要为市级投资建设项目，不属于被申请人审批范围，建议其先与某街道对接，落实征拆范围对应的具体项目，如属被申请人审批范围，再与被申请人联系。后被申请人向上级业务主管部门市发改委咨询，该地块涉及项目为原厦门岛外快速路（集美大道公铁立交-孚莲路段）范围（现更名为海翔大道），为市级投资项目，由市发改委审批，市发改委也已于2015年4月14日依申请将该项目立项文件等信息对申请人进行公开。鉴于申请人同时向市、区两级发改部门申请公开相同内容的政府信息，且被申请人核实后确认申请人已得到上级业务主管部门市发改委的信息公开回复，被申请人已在法定公开时限内电话告知申请人本人，确无其他信息可公开。综上，被申请人已履行政府信息公开职责，请求依法驳回申请人的行政复议申请。

行政复议机关认为，国务院《政府信息公开条例》第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”本案中，被申请人于2015年3月30日收到申请人的《政府信息公开申请表》，同日即以电话联系的方式与申请人进行过沟通，但没有证据证实其电话的内容系被申请人依法履行向申请人予以信息公开答复的履职行为，故不予认定。据此，被申请人对申请人申请政府信息公开的事项未依法予以答复，违反了上述规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项规定，决定责令被申请人在接到本决定之日起15个工作日内依法就申请人2015年3月30日申请政府信息公开事项履行政府信息公开职责。

同时，针对办理该起行政复议案件中发现的行政违法行为，行政复议机关依法向该部门发出行政复议意见书，要求该部门进行整改并将整改情况及时通报行政复议机关。

 [焦点问题评析]

一、被申请人是否存在未依法履行政府信息公开职责的情形

国务院《政府信息公开条例》第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”本案被申请人于2015年3月30日收到申请人的《政府信息公开申请表》，同日以电话联系的方式与申请人进行过沟通，但被申请人没有证据证实该电话的内容系其依法履行向申请人予以信息公开答复的履职行为，故对被申请人的主张不予采信认定。据此，被申请人对申请人申请政府信息公开的事项未依法予以答复，违反了《政府信息公开条例》相关规定，复议机关最终认定被申请人存在未依法履行政府信息公开职责的情形。

 二、行政复议机关应当作出何种处理决定

 本案中，申请人针对被申请人超过法定期限未依法履行政府信息公开职责的情形提出行政复议申请，其行政复议请求为确认被申请人不履行政府信息公开职责行为违法并责令被申请人履行公开相关信息法定职责。行政复议机关在查明相关事实的基础上，就该案件在作出处理决定时，应严格依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项规定，即“被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行。”因此，对于因不服不履行法定职责的行政复议申请，行政复议机关应依法作出责令被申请人在一定期限内履行的决定，保障行政复议申请人的合法权益。

[办案体会]

《政府信息公开条例》（以下称《条例》）于2007年4月5日以国务院令492号颁布，2008年5月1日起实施，该《条例》的颁布实施为全面推进政务信息公开、保障公众知情权提供了法律依据，具有深远的历史意义和鲜明的时代价值。《条例》实施后，有关政府信息公开的行政争议开始出现并引起高度重视。政府信息公开案件的审理，涉及对公民法人或其他组织的知情权被侵犯的情况下的救济和保障问题。“有权利必有救济”，这是一项基本的法治原则。世界各国对公民的知情权救济，包括信息委员会、信息裁判所、行政复议及行政诉讼等各种救济途径。

在我国，《条例》第三十三条第一款和第二款分别规定了行政相对人不同的救济途径，但由于这两款的规定在字面上理解有重叠、交叉的问题，客观上存在不明晰的模糊地带，在实践中容易引发争议。一是“举报投诉”说，缘自《条例》第三十三条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理”。据此，有的主张根据现行该规定，行政机关不依法履行公开义务的行为，应按规定进行投诉举报，行政复议对此类案件暂不受理。二是“具体行政行为侵犯其合法权益”说，缘自《条例》第三十三条第二款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”，故主张只有政府信息公开过程中的具体行政行为，行政相对人认为侵犯其合法权益时，才能申请行政复议。

对此，笔者认为，上述两种主张均有失偏颇之嫌。第一种主张，完全排除行政复议的救济途径，既不符合国际上的通行做法（如在美国，行使司法救济权的前提是必须坚持“穷尽行政救济原则”，即复议前置；在日本，可以自由选择复议或诉讼，但又规定信息公开审查会质询的制度，故事实上也采取复议前置），也不能满足公众的监督诉求，显然也把行政复议法的有关规定置之事外。依照行政复议法规定，“行政不作为”本身即可以申请行政复议，不履行政府信息公开的法定职责显然构成行政不作为，申请人当然可以通过行政复议渠道寻求救济。第二种主张，笔者认为，政府信息公开工作中哪些是具体行政行为，哪些不是具体行政行为，事实上很难明确。因此，如何理解该两个条款的衔接，笔者认为应当结合《条例》的整体内容来把握。按照《条例》规定，政府信息公开分为“主动公开”和“依申请公开”两部分，主动公开的信息事项有几个显著特征：一是涉及公众的切身利益的；二是需要社会公众广泛知晓或参与的；三是反映行政机关机构设置、职能、办事程序的。从《条例》第九条至十二条列举式的内容可以判断，符合这几个特征的主要是针对一些不特定多数人的各类规范性文件、政策和措施，性质上更类似于抽象行政行为，如国民经济预算、社会发展规划、抢险救灾物资的管理、使用、分配以及征地补偿、补助费用的发放、使用等情况，重点在于广而告知社会公众这些事项的基本内容、办事程序要求和执行、实施的结果，目的是满足社会公众的普遍需求，确保普遍的社会公众的知情权、参政议政权，体现“政府为人民服务”的本质。而依申请公开事项，《条例》第十三条有严格的限定，主要特征是基于“自身生产、生活、科研等特殊需要”，也即与本人的利益之间存在密切的关联，如果未能取得这些信息，有可能使自己的合法权益受损。因此，主动公开的未公开，侵犯的是普遍社会公众的知情权；而依申请公开的未公开，不仅侵犯特定主体的知情权，还有可能侵犯该特定主体的其他合法权益（如财产权受损），公开义务主体不作为或不正确作为，对行政相对人都将构成实质性的影响，因此是一种具体行政行为。对于前者，由于我国目前为止尚未完全建立“以公益为目的”的救济制度，该公开不公开，笔者认为任何公民或组织均可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开主管部门举报，通过行政机关内部监督机制予以行政救济。而对于后者，申请人可以通过申请行政复议进行救济，即使选择举报，在举报处理后仍不服的，可以在法定的行政复议期间内依法申请行政复议。

《条例》实施以来，经过实践的检验，尤其是透过是对相关行政争议的审视，笔者发现部分行政部门还难以完全按照《条例》的规定，树立依法履行政府信息公开职责的意识并建立相关制度，本案的发生就是相关行政部门未依法履行政府信息公开职责引发，《条例》的全面贯彻落实还需要一个过程。在这个过程中，政府信息公开的权利主体、公众和义务主体需要相互积极影响，相关行政部门作为政府信息的掌握者，需要进一步转变观念，加强和完善政府信息公开的途径，健全和完善推进政府信息公开的相关制度和保障措施，为公众提供可积极参与的有利环境。而行政复议机关及其行政复议工作人员将立足通过依法办理涉及政府信息公开的行政复议案件，有效监督行政机关严格依法履行政府信息公开职责，推动行政机关加强依法行政能力建设，更好地实现《条例》关于“提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”的立法目的。（撰稿:厦门市法制局行政复议应诉处 林庄辉 责任编辑 邹家林）