《厦门经济特区历史风貌保护条例》（以下简称《条例》）是今年市人大常委会、市政府立法计划确定的正式法规项目。2015年3月底，起草单位市规划委将《条例》草案送审稿报送审查后，市法制局即按照相关立法程序，抓紧开展审查工作，广泛征求了相关部门、保护责任人代表、有关专家学者以及社会各界的意见和建议，并在此基础上会同起草单位对《条例》草案送审稿进行了反复研究和修改，吸纳了大部分的意见和建议，形成了《条例（草案）》。7月7日，市政府黄文辉副市长主持召开专题协调会，就《条例（草案）》进行了研究，统一了认识。7月9日市政府召开第86次常务会议，研究通过了《条例（草案）》。 7月15日，市政府以议案的形式将《条例（草案）》提请市人大常委会审议。根据相关规定，现将《条例（草案）》公开征求意见和采纳情况说明如下：

一、公开征求意见情况

市法制局在立法审查过程中，主要采取以下方式公开征求意见：一是书面征求了市人大、政协相关专委会，各区政府，市政府有关部门和相关单位的意见；二是召开了由各区政府以及市发改委、财政局、国土房产局、建设局等单位参加的部门征求意见会，并邀请市人大相关专委会到会指导；三是组织召开了行政相对人座谈会，认真听取历史风貌建筑和历史风貌区相关保护责任人代表的意见和建议；四是立足科学立法，举行专家论证会，集中听取市政府立法咨询专家和历史风貌保护领域的专家学者的意见和建议；五是通过市政府网站和市法制局“法规规章草案意见征集系统”公开向社会征求意见，广泛听取民意。经广泛征求意见，共收到各类意见和建议140余条。在综合各方面意见和建议的基础上，我局会同起草单位对《条例》草案送审稿进行了认真研究和反复修改，吸纳了大部分的意见和建议，形成了《条例（草案）》。7月7日，市政府黄文辉副市长召集相关单位对《条例（草案）》进行专题协调。7月9日，市政府第86次常务会议研究通过了《条例（草案）》。 7月15日，市政府以议案的形式将《条例（草案）》提请市人大常委会审议。

二、相关意见采纳和修改情况

从书面征求意见，召开部门征求意见会、行政相对人座谈会和专家论证会以及向社会公开征求意见的情况看，对《条例（草案）》的意见和建议主要集中在以下几个方面：

（一）关于历史风貌保护管理体制

征求意见过程中，思明区政府提出由市规划主管部门为主承担历史风貌的保护工作，区政府负责配合，建议将整修计划编制、历史风貌建筑修缮审批、补助费用发放等工作的主管部门改为市规划主管部门。同时，在部门征求意见会和行政相对人座谈会上，有部门和保护责任人代表建议区政府指定部门具体承担辖区内的历史风貌保护工作。经研究认为，各区历史风貌保护工作的实际情况不尽相同，由区政府负责辖区内历史风貌的保护为宜。为此，《条例（草案）》采纳了相关部门和保护责任人代表的意见，但未采纳思明区政府的意见，即规定，“区人民政府负责本辖区内历史风貌的保护，区人民政府确定的历史风貌保护部门（以下简称区风貌保护部门）具体承担历史风貌保护的日常管理工作”（第四条第二款）。

（二）关于专项资金制度

在书面征求意见和部门征求意见会上，市财政局提出，设立专项资金将导致财政资金沉淀，与目前国务院清理沉淀资金的政策不符，同时，根据事权与财权相统一的原则，市、区两级财政承担不同的经费，故建议将《条例》草案送审稿第六条和第七条合并修改为“市人民政府应当加强对历史风貌保护的政策保障，将工作经费列入市级年度财政预算。区人民政府应当多渠道筹集资金，用于历史风貌的修缮维护、补助奖励、档案管理等工作”。经研究，我局采纳了市财政局的意见，删除了有关专项资金的规定，在历史风貌保护的资金安排上规定“市、区人民政府应当将历史风貌的保护纳入国民经济和社会发展规划以及城乡规划，所需经费列入本级财政预算”（第五条）。

（三）关于保护名录的认定

征求意见过程中，部分专家学者以及市政协社法委、市旅游局、市文广新局等部门提出，《条例》草案送审稿中“思明区的中山路旧城片区、厦港旧城片区，集美区的集美学村……应当认定为历史风貌区，列入保护名录”的规定不妥，建议删除，其理由是上述历史风貌区属于个案认定，可在保护名录中体现，且其范围也存在不确定性，容易造成理解上的歧义。在专题协调会上，有部门也提出了上述相同的观点。为此，经研究，《条例（草案）》采纳了以上建议，删除了相应内容。

（四）关于历史风貌保护范围

在行政相对人座谈会上，有保护责任人代表建议对历史风貌区应划定具体明确的保护范围，避免因范围界定不清晰而影响到相关权利人合法权利的行使。经研究，《条例（草案）》采纳了上述建议，在保护名录认定环节增加了划定保护范围的相关规定。一是明确“历史风貌保护名录包括历史风貌名单及其保护范围”（第九条第二款）；二是在程序上增加了保护范围的公示及异议环节，规定市规划主管部门“提出列入保护名录的建议名单以及拟定的保护范围，组织专委会进行评审，评审结果应当向社会公示……推荐人、保护责任人以及其他利害关系人对评审结果有异议的，市城乡规划主管部门应当及时组织听证会听取意见”（第十三条）。

（五）关于历史风貌建筑的整修

征求意见过程中，有专家学者提出，历史风貌建筑的修缮与改建、重建可能同时进行，因此建议修缮、改建、重建审批归口一个部门管理。有保护责任人代表认为，应区分修缮、改建、重建的审批主体，建议列入名录的由市规划委审批，一般建筑由区政府审批。经研究，我局部分采纳了保护责任人代表的意见，针对历史风貌建筑的修缮、改建、重建，《条例（草案）》规定应当先将设计方案报有关部门审批后，方可办理相应的修缮、改建、重建手续。其中，对设计方案采取分级审批的方式，改建、重建因涉及历史风貌建筑主体结构的变动，其设计方案由市规划主管部门审批，修缮的设计方案由区政府确定的历史风貌保护部门审批。

同时，在部门征求意见会上，翔安区政府建议，对保护责任人不愿意承担历史风貌建筑修缮责任的，由政府强制修缮。经研究，我局基本采纳了翔安区政府的意见，规定“无法确定保护责任或者保护责任人拒不履行保护责任的，区人民政府应当会同市规划、建设、国土房产等部门立即组织抢修保护”（第三十二条）。

此外，征求意见过程中，市建设局、市文广新局以及部分专家学者提出，历史风貌建筑的修缮、改建、重建和迁移应当委托具有相应资质的设计单位、施工单位负责方案设计和工程施工。经研究，我局采纳了上述意见，将“具有相关专业经验及能力”的内容修改为“具有相应资质”。

（六）关于历史风貌建筑功能变更

行政相对人座谈会上，有保护责任人代表提出，若严格按照相关法律法规审批，功能变更无法实现，建议在符合建筑特定要求的基础上尽可能允许历史风貌建筑开发利用。经研究，我局基本采纳了保护责任人代表的意见，规定“在符合保护方案的前提下，经向市规划、国土房产等部门备案，历史风貌建筑可以进行功能变更”，同时为避免高污染、油烟噪音等经营活动对历史风貌建筑造成不良影响，参照《厦门市商事主体经营场所备案及监管若干规定》，《条例（草案）》以负面清单的形式规定“可以进行功能变更，但不得开展涉及危及公共安全、高污染行业、油烟噪音扰民以及对历史风貌与景观环境具有不良影响的经营活动”（第三十五条）。

（七）关于奖励补助措施

部门征求意见会上，集美区政府提出历史风貌保护限制了权属人物权的行使，因此在制度设计上应注重疏堵结合，建议奖励补助措施应进一步细化，明确申请的条件和标准等。经研究，同时考虑到法规适用的相对稳定性，我局部分采纳了集美区政府的意见，即通过多渠道奖励和补助等制度设计，实现相关保护责任人权利与义务的平衡，但奖励补助等措施的具体管理办法另行制定，不宜在法规中细化。

关于具体管理办法的制定主体，在书面征求意见时，市财政局认为，根据责权利相统一的原则，具体管理办法不宜由市政府统一制定，建议由各区政府根据实际情况自行制定并向社会公布。经研究，同时结合奖励补助等措施的实施主体，《条例（草案）》基本采纳了市财政局的意见，规定“历史风貌保护的奖励、补助以及补偿安置的具体管理办法，由市、区人民政府按职责制定和公布”（第四十六条）。

（八）关于优先购买权

专家论证会上，有专家学者提出，《条例》草案送审稿有关政府优先购买权的规定不妥，因为地方性法规不得对民事优先权作出安排，建议相关内容在协议中拟定。经研究，我局采纳了专家学者的意见，删除了相应内容。

（九）关于补偿安置

专家论证会上，有专家学者提出，执行政府规定租金标准的公有历史风貌建筑具有准物权属性，因此，补偿安置的标准应当高于本市房屋征收补偿的标准。专题协调会上，市国土房产局认为，高标准在实践中无法操作。对此，经研究，同时考虑到法规的可操作性，我局采纳了市国土房产局的意见，删除了相应规定。

征求意见过程中，部分专家学者和保护责任人代表提出，宅基地置换可操作性不强。市国土房产局认为，申请宅基地置换属于补偿安置的方式之一，且我市目前只有少数村庄可以申请宅基地审批，故建议将《条例》草案送审稿中的“可以申请宅基地置换或者补偿安置”修改为“原宅基地由政府征收并对权属人补偿安置”。经研究，《条例（草案）》采纳了上述意见，规定“历史风貌建筑或者历史风貌区保护范围内的建筑为村（居）民个人住宅的，经市城乡规划主管部门认定不得重建、扩建且需要搬迁的，原宅基地以及地上建筑物由区人民政府征收并进行补偿安置”（第四十一条）。

（十）关于处罚措施

征求意见过程中，市文广新局及部分专家学者指出，应当加大处罚力度，建议处罚与建设成本或违法成本挂钩。对此，经研究，我局采纳了相关部门和专家学者的意见，比照《厦门市城乡规划条例》的规定，进一步提高了对相应违法行为的处罚幅度，即规定对历史风貌保护及历史风貌建筑整修过程中，“未取得建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证进行建设活动的，由城市管理行政执法部门责令停止建设，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处整体建设工程造价百分之十以上百分之二十以下的罚款；已取得批准的建设工程设计方案但未办理建设工程规划许可证的，责令限期补办建设工程规划许可证，并处整体建设工程造价百分之五的罚款。未按照建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由城市管理行政执法部门责令停止建设；尚可依法采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处违法部分建设工程造价百分之十以上百分之二十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者没收违法收入，可以并处违法部分建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款”（第四十三条）。

此外，根据相关意见和建议，我局还就《条例（草案）》在立法技术和文字表述方面作了相应修改和完善。

（厦门市法制局法规处）