[基本案情]

申请人：陈某某

被申请人：某区公安分局

2013年11月5日14时许，申请人因通道等原因将李某某住家在建围墙瓷砖持铁锹铲下一些，损失价格经鉴定为529元。2013年12月3日被申请人依法对申请人处以行政拘留五日，并收缴其持有的铁锹壹把。申请人不服先后向该市公安局提出行政复议、某区人民法院及市中级人民法院提起行政诉讼。市公安局、某区人民法院及市中级人民法院均作出维持被申请人行政处罚决定的行政复议决定和行政判决。

申请人认为：

一、被申请人未将处罚决定书当场交付被处罚人。本案中经办民警在送达处罚决定书给申请人时未当场交付给申请人，而是在申请人至拘留所时再交付,违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条之规定：公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付送达被处罚人。

二、被申请人未对申请人提出的意见进行复核。本案中被申请人在对申请人作出行政处罚之前，未对申请人的提出的意见进行复核，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条之规定：公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。

三、被申请人未对申请人提出的重新鉴定作出答复。申请人认为，经办民警于12月7日依法向申请人告知了价格鉴定的意见，后申请人于12月8日通过EMS向公安机关提出重新鉴定的申请，但经办民警在未履行任何法律手续的情况下，直接将收到的邮件退回给申请人，违反了《公安机关办理行政案件程序规定》第八十二条的规定：公安机关作出不准予重新鉴定的决定，应经县级以上公安机关负责人批准，并在作出决定之日起的三日以内书面通知申请人。

综上，被申请人作出的处罚决定程序违法，请求予以撤销。

被申请人认为：

一、申请人认为应当在签字的时候就送达，但是法律并无规定签字的时候就要送达，法律只是规定要当场交付，当日民警与申请人始终在一起，随时均可当场交付，而非不当场交付，后申请人申请复议，办案单位依法对其暂缓执行行政拘留前即将处罚决定书送达给申请人，即履行了当场交付的程序，在此之中申请人的权利并未因此遭受任何的损害。

二、被申请人在对申请人作出行政处罚之前，已充分听取了申请人的意见（详见告知笔录），同时公安机关也充分对申请人提出的事实和理由进行复核（详见复核意见），并口头告知了申请人，而后才对申请人作出处罚，程序上并无违法之处。至于上诉人12月10日通过快递提出的第二次申辩理由与12月7日的内容一致，且公安机关已作了调查核实的，公安机关不必再进行复核。

三、被申请人案发后已委托该区价格认证中心对涉案财物的损失进行价格鉴定，该区价格认证中心是一家具有国家认定资质的价格鉴定机构，其鉴定结论完全具有法律效力。该区价格认证中心于2013年12月5日出具了本案的价格鉴定结论，民警于12月7日依法向申请人告知，申请人已签名确认，同时其认为29元的瓷砖的工时费就500元太离谱，实质上是铲落的瓷砖大部分未损毁，民警从客观公正的角度出发，鉴定的只是损毁的瓷砖，未将未损毁的瓷砖列入鉴定的范畴，但是未损毁的瓷砖修复也应雇请他人，也应支付相应的费用。同时根据《公安机关办理行政案件程序规定》第八十一条第五款之规定，当事人是否申请重新鉴定，不影响案件的正常办理。所以虽然公安机关未对原告提出的重新鉴定作出答复，但是并不影响案件的办理。

综上，被申请人作出的处罚决定认定事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律正确，请求予以维持。

行政复议机关认为：申请人故意损毁他人住宅围墙门柱的瓷砖，事实清楚，量罚适当。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第八十一条第五款规定，当事人是否申请重新鉴定，不影响案件的正常办理。原决定认定的事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持被申请人作出的决定。

该区人民法院认为，被告对违反治安管理的原告进行处罚的决定基本事实清楚，据以处罚的证据能够相互印证，办理程序基本符合法律规定，适用法律适当，被告对原告作出的行政处罚决定应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款的规定，判决维持被告作出的决定。

该市中级人民法院认为，一审判决认定事实清楚，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。

[焦点问题评析]

一是申请人质疑被申请人未将处罚决定书当场交付是否违反法定程序

申请人提出，本案中经办民警在送达处罚决定书给申请人时未根据《治安管理处罚法》第九十七条之规定，当场交付给申请人，而是欲在申请人至拘留所时再交付。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条第一款规定：“公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付送达被处罚人；无法当场向被处罚人宣告的，应当在二日内送达被处罚人；决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属”。本案中，被申请人在向申请人宣告处罚决定后，未及时将处罚决定书交付申请人，但并不能因此认定被申请人并非当场交付给申请人，据此认为被申请人办案程序违法，理由不足，不予采纳。

二是被申请人对申请人两次申辩未经复核即作出处罚决定，是否违反法定程序

申请人认为公安机关在对申请人作出行政处罚之前，未对申请人的提出的意见进行复核，违反了《治安管理处罚法》第九十四条的规定。被申请人提供的材料可以证明被申请人在处罚前已经进行了告知，且对申请人提出的意见进行了复核，申请人的主张理由不足，不予采纳。

三是被申请人未对申请人提出的重新鉴定作出答复，是否违反法定程序

申请人认为，经办民警于12月7日依法向申请人告知了价格鉴定的意见，后申请人于12月8日通过EMS向公安机关提出重新鉴定的申请，但经办民警在未履行任何法律手续的情况下，直接将收到的邮件退回给申请人，违反了《公安机关办理行政案件程序规定》第八十二条的规定。本案中，被申请人已经依法委托具有价格鉴定资质的机构进行鉴定，而申请人没有证据证明该鉴定存在违反《公安机关办理行政案件程序规定》第八十二条规定的情形，故申请人的理由不足，不予采纳。同时根据《公安机关办理行政案件程序规定》第八十一条第五款规定，当事人是否申请重新鉴定，不影响案件的正常办理。原决定认定的事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当。

[办案体会]

虽该案处理过程中市公安局及该区人民法院、市中级人民法院均采纳了被申请人的答辩意见，但是不难看出，因为程序上的瑕疵，导致被申请人不但要耗费巨大的精力应对复议及诉讼，而且存在被撤销和败诉的风险。

在日常案件办理中，衡量执法行为和执法质量的标准，除了事实清楚、证据确实充分、定性准确、处罚适当外，还有一个就是程序合法。没有程序保障的地方，就不会有真正公正的权利。公正合理的程序不仅是实体正确的重要保障，而且有利于防止执法者滥用权力，有利于保护当事人的合法权益。程序正当是依法行政的核心内容之一，它要求行政机关及其工作人员履行职责所采取的步骤和方法必须有严格的法定依据，不能凭自己的主观意愿恣意妄为。严格规范公安机关行政执法程序，坚持实体公正和程序公正并重，实现公平和正义，既是社会主义法治理念在公安执法工作中的重要体现，也是公安机关执法规范化建设的基本要求。
　　但是，长期以来由于受“重实体，轻程序”的影响，执法人员在办理案件中出现了受案不规范、违法调查取证、滥用强制措施、越权处罚、执行不当等问题，不仅影响了公安机关办案质量，侵害了当事人的合法权益，也损害了法律的尊严和公安机关的形象。案件办理过程中，造成案件事实不清、证据不足的原因是多方面的，但根本的还是办案人员缺乏较强的程序意识，缺乏严格依照程序执法的足够认识，主要表现在：

（一）缺乏对履行程序规则的必要认识。我国传统法律强调实体正义，坚持程序工具主义，认为程序只是实现实体的工具，只要实体结果实现了，即使程序不公正，也无关紧要。受传统执法理念的影响，目前在执法领域尚存在"重实体、轻程序"的现象，程序意识尚未能成为执法者的自觉法律意识，程序正义的诉讼价值观念尚未能树立；在实践中，有时还存在片面强调效率而忽视程序的问题；有时还存在片面强调完成打击处理数，对犯罪嫌疑人的人格尊严和诉讼权利等程序性规定执行不够到位的问题。少数民警还认为程序束缚和限制了执法者的手脚，影响执法的效率，削弱了对违法犯罪活动的打击力度等。这也是在执法实践中程序违法突出及刑讯逼供屡禁不止的一个主要原因。

（二）对程序规则不熟悉，随意性执法依然存在。少数执法人员对执法的程序规则不够熟悉、掌握得不够熟练；有的为了提高一定的效率而有意无意地规避了法定程序。具体表现在：一是违反法定程序搜集证据，导致证据材料无效，影响案件的最终处理，在一定程度上放纵了违法犯罪。在执法活动中，依法定程序搜集证据是一项经常性的活动。但少数民警平时不注意学习，对有些程序规定不熟悉，凭经验办案，违反法定程序取证，往往导致证据材料无效，影响案件处理。在实际工作中，一些案件证据收集的主体不合法；收集的程序、方式、手段不合法；证据的本身的内容不合法；证据的表现形式不合法；来源不合法，搜集证据的方式不合法等原因，是案件无法办理或者办理无效主要原因，这一现象必须引起我们每一位执法人员的深刻反思。二是不依法定程序办案。有的执法人员认为只要执法行为实际效果合法，不出错案就行了，按不按法定程序办案无关紧要。三是对程序环节自行予以简化。在执法实践中，简化法定程序现象仍然存在。有的随意简化某个程序中的环节，有的只是完成某种形式，并不实际履行等。

（三）执法活动缺乏有效的监督与制约。实际工作中，执法监督的力度尚需进一步强化，执法监督的权威没有真正树立起来；监督的形式多为书面、事后审核、检查，对具体的执法环节缺乏有效的监督与制约手段；对违反法定程序行为的处理缺乏力度等。

笔者以为，在执法办案中要强化程序意识，应有针对性地从以下几方面入手：

（一）强化法治理念的树立，确保程序合法公正。面临新的执法环境，我们的执法理念要从实体公正向实体公正与程序公正并重转变，在强化取证意识的同时更要注重取证程序的程序性和合法性。这就是要求我们必须转变陈旧、落后的执法理念，形成现代的执法理念。在执法活动中不仅要追求实体上的公正，还要做到程序公正。一是摒弃长期以来在侦查工作中存在的“重打击，轻保障”、“重破案，轻案卷”、“重实体，轻程序”的不正确认识。二是转变传统侦查模式，要将侦查模式从依赖口供向重视证据转变，“由供到证”向“由证到人”转变，坚决杜绝“唯口供论”和刑讯逼供现象的发生。

（二）强化程序意识养成，避免重实体、轻程序情况发生。一是克服和纠正侦查办案中重实体、轻程序的错误倾向，做到程序和实体真实并重，程序公正是实体公正的前提和保证，实体公正是程序公正的目的和结果，两者是司法公正、社会法治不可或缺的两个部分，如车之两轮，唯有齐头并进，才能实现最终的公正；如鸟之两翼，只有比翼齐飞，方可实现真正的平衡。二是避免由于程序方面的缺失和瑕疵，导致具有客观真实性的证据材料无法进入诉讼程序和被排除的不利局面。实践中，律师对办案人员收集的证据，相当一部分是从程序上找出问题的。程序不符合法律要求，收集到的证据就不能作为认定案件事实的依据，法庭就可能由程序不合法来否定证据的合法性。因此，从案件开始到结束的各个环节，民警要牢固树立程序意识，依法收集证据，形成符合法律规定的正式文书，装订成规范完整的案卷，以确保办案程序的合法性。

（三）强化法律知识培训，提高执法者的执法水平。一是通过专家授课、集中培训、专题讲座等形式，使广大执法者熟知新的法律立法本意和执法实践中的方法和策略。二是通过案例点评、一案一分析、一案一总结的方式，使执法者切身感觉到自身侦查取证工作的缺陷和不足。三是采取边取边核、边干边学、互查互学的方式，使执法者以实际工作结合相关法律规定，相互对照，自我审查，交叉审查，“以点到面”，做到对每一个执法环节的法律规定、司法释义、程序规定都熟知熟用、得心应手、游刃有余。四是通过参加旁听庭审，使执法者在法庭控辩双方的辩论、质证中，切身感受自身工作中存在的缺陷和面临指控的潜在风险，从而增强出庭作证能力，强化取证意识的程序性和合法性。五是建立与完善执法人员资格管理制度与教育培训长效机制，不断提高执法者的法律素质与执法能力。

执法程序规范不是可有可无，可遵守也可不遵守的摆设，而是必须严格遵守的准则。如果各级公安机关切实按照程序办事，切实转变执法观念，增强法治意识，特别是程序意识、人权意识、证据意识、时限意识等，公安机关执法水平必将大幅提高，老百姓必定更加满意。程序是过程，实体是结果，只有程序合法、公正，作为结果的实体证据才能合法、公正。程序与结果相互依存，缺一不可。坚持程序和实体并重，摒弃重实体轻程序的思想，树立实体程序并重的理念，以程序公正保障实体公正，严格按照法律要求规范执法办案行为，提高案件办理质量，防止出现违反程序、变通程序等情形，以此将案件办成铁案，经受起历史的考验。

         （撰稿：厦门市公安局林国宾 责任编辑：邹家林）