2015年4月8日，国务院正式批准福建自贸试验区总体方案。国务院各部委和福建省政府也相继公布了有关自贸区的各种立法和规范性文件。而争端解决机制作为自贸区制度建设的重要组成部分，特别是厦门自贸区强调加快促进投资贸易便利、监管高效便捷等政府管理体制的变革，目前在多元化争端解决方面的制度建设亟待加强。因此，在自贸试验区如何建立起良好的争议解决机制成为福建自贸区法制建设中重要的环节。

一、健全自贸区内行政复议和行政诉讼制度

在某种程度上而言，专业化和高水平的（准）司法纠纷解决机制的建立是自贸区良性运转的重要保障。从这个意义上而言，司法纠纷解决机制的高效运转是自贸区法治环境建设的重要内容，尤其是要针对自贸区建设过程中由审批制改为“负面清单”管理的备案制过程中，传统的一些纠纷解决根据必然发生重大变化，一些纠纷解决的法律程序和法律依据都要重新进行修订和完善。

（一）健全自贸区内行政复议制度

借鉴美国的对外贸易区和新加坡的自由贸易区的立法过程，美国的《对外贸易区法》颁布于 1934 年，随后又颁布了《对外贸易区管委会条例》，这两部立法在提供对外贸易区的实体规范的同时，同步规定了行政复议和诉讼的程序。同样，新加坡于1969年通过《自由贸易区法》，2011 年最新修订，该法中除了有实体性规范，对行政复议程序也有清晰的规定。

美国和新加坡自贸区法中的行政复议程序有两大特点。第一，明确规定管委会行政处罚的内容、标准和程序。美国和新加坡的自贸区法的共性是对管委会行政处罚的内容、标准和程序有明确和集中的规定。例如，新加坡《自由贸易区法》第 21 条规定，违反本法的任何行为，无论是故意还是过失，除非另有规定，最高罚款金额为 5000 新加坡元。美国《对外贸易区法实施条例》也详细规定了对被授权人违反自贸区法的行政处罚的程序，包括通知、听证、在发布通知之后 4 个月内做出决定、在联邦公告上发布处罚决定。

第二，清晰划分政府行政复议和法院诉讼的事项。新加坡允许投资者对自贸区管理部门的决定提起行政复议，但是不允许诉讼。新加坡《自由贸易区法》第13条规定，如果政府相关部门认为自贸区中的某货物或者某经营活动有害于公众利益、卫生和安全，可以在任何时候要求该货物运离自贸区，或者要求停止该经营活动。受此影响的相关厂商可以在收到政府部门的决定后14天内向财政部部长提起行政复议。部长的决定是最终决定，不可以上诉至法院。美国则更加强调法院对政府行使行政权的司法审查，允许当事人对自贸区管理部门的行政复议决定提起诉讼。一旦被授权人提起诉讼，对外贸易区管委会做出的决定必须延期生效，直至法院做出终审判决。

《中国（福建）自由贸易试验区管理办法》（福建省人民政府令第160号，以下简称《管理办法》）第五条规定：“在平潭综合实验区、厦门市、福州市设立的自贸试验区管理机构（以下统称片区管理机构），负责统筹各片区自由贸易有关工作，其具体职责为：（一）组织落实国家和本省关于自贸试验区的相关发展规划和政策措施；（二）研究制定本片区相关行政管理制度并组织落实；（三）统筹本片区所属各园区产业布局和重大项目建设；（四）牵头落实各项改革试点任务”。可以看出，不同于《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》所规定的上海自贸区管委会承担行政审批权、拥有管理自贸区内具体事务的管理权，并且集中行使行政处罚权，《管理办法》中对福建自贸区各个片区管理机构行政职权的实施并未进行具体规定。此外，《管理办法》另规定，自贸区建立集中统一的综合行政执法体系，实行相对集中行政复议权。《中国（福建）自由贸易试验区相对集中行政复议权实施办法》（福建省政府令第161号）规定，对片区管理委员会下设的职能部门作出的具体行政行为不服申请行政复议的，分别由片区管理委员会统一行使受理、审理和作出行政复议决定的职权；对厦门、福州片区管理委员会作出的具体行政行为不服申请行政复议的，分别由厦门、福州市人民政府行使受理、审理和作出行政复议决定的职权。比较我国和美国、新加坡的相关规定，福建自贸区的行政复议机制存在程序、内容和标准不明确与行政诉讼和行政复议的事项不够清晰两个问题。

《管理办法》并未具体规定片区管理机构行使行政职权的程序、内容和标准，也没有指明要适用哪一部法律、法规和规章行使职权。这不但增加了投资者投资的顾虑，也增加了片区管理机构行使行政职权时有法可依的难度。并且与美国和新加坡的自贸区法不同，《管理办法》没有规定自贸区的管委会做出的具体行政行为中有哪些是可以申请行政复议，并对复议结果不服后可以提起行政诉讼的，哪些是以行政复议为终局决定的。尽管在目前我国的法律体系中，对于上述问题都有原则性规定，但在自贸区内相对独立的法律体系内仍存在一些问题。例如，负面清单的认定问题，除了行政复议之外可否提起行政诉讼？在行政诉讼或者行政复议期间，管委会的决定是否执行？建议参考美国和新加坡的自贸区法，并结合我国的实际情况，明确片区管理机构行使行政职权的程序、内容和标准以及具体适用的法律、法规和规章，以增强政府执法的透明性和投资者的预见性。并且，还需要厘清行政诉讼和行政复议的事项。建议明确规定投资者就管委会的哪些具体行政行为可以行政诉讼，哪些只能行政复议，以及在进行行政复议和诉讼过程中，管委会的决定可否继续执行。就管委会认定经营行为属于负面清单的异议，可以行政复议为终局决定。因为管委会认定某经营行为属于负面清单是否属于具体行政行为，目前存在争议，而且负面清单可能较常修订，为了维持司法的稳定性，还是排除行政诉讼为宜。

（二）完善自贸区内行政诉讼体制

美国和新加坡并没有为自贸区设立专门的法庭或者法院，都是按照属地管辖来审理自贸区的案件，这是由于这两国的自贸区均是从事货物贸易的海关特殊监管区域，不存在区内注册公司区外经营的问题。

与美国和新加坡不同，目前厦门市在自贸区内率先成立了市中级法院涉自贸区案件审判庭和湖里法院自贸区法庭，自贸区法庭是自贸区案件的一审法庭，厦门市中级人民法院是自贸区案件的二审法院。上海自贸区也设立了上海浦东新区法院自贸区法庭。自贸区法庭作为专门法庭，在管辖权方面有两个问题值得讨论。

第一，行政诉讼法院审理级别上的差别待遇问题。根据《最高人民法院关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》(以下简称“《规定》”)，自然人、法人或者其他组织认为我国具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员（以下统称行政机关）有关国际贸易的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向人民法院提起行政诉讼，但一审国际贸易行政案件由具有管辖权的中级以上人民法院管辖。因此我国对涉及国际贸易的行政案件和不涉及国际贸易的行政案件在法院审理级别上存在差别待遇。这种差别不利于在自贸区的各种商事主体间实现“国民待遇”。因为“国民待遇”不仅仅体现在市场准入、负面清单方面，也应体现在争端解决阶段。在争端解决中，是否有必要继续给于涉外经营活动超国民待遇，值得思考。

法院审理级别上的差别待遇也导致自贸区法庭的管辖权十分有限。根据《规定》，自贸试验区法庭对一审国际贸易行政案件没有管辖权。国际贸易行政案件包括有关国际货物贸易、服务贸易、与国际贸易有关的知识产权和其他国际贸易的行政案件，这其中包括了许多当事人对自贸区管委会或者有关部门的具体行政行为不服而提起的行政诉讼。自贸试验区作为我国对外开放的桥头堡，企业从事涉外经济活动非常普遍。管委会行使的许多行政职权都可能涉及国际贸易，从而相关行政诉讼成为国际贸易行政案件，但是自贸区法庭对这些行政案件都没有管辖权。如果自贸区法庭仅仅停留在处理民商事纠纷，就较难实现司法系统与政府管理体制改革的相匹配。

行政诉讼法院审理级别上的差别待遇建议在自贸区内取消。主要原因有两点。首先，《规定》颁布于 2002 年，其背景是中国加入世贸组织不久，最高人民法院为了避免基层法院不能很好地解释和运用影响国际贸易的法律法规和部门规章等，从而将管辖权统一给了中级人民法院。在中国已经入世 13年后，我国立法和执法者已经能够较好地理解和运用国际贸易的规则，经济发达地区的基层人民法院逐步具备了受理国际贸易一审行政案件的能力。让自贸试验区法庭受理一审的国际贸易行政案件，有助于总结基层法院受理国际贸易一审行政案件的经验，让一审国际贸易行政案件重回基层法院受理的司法立场。其次，自贸试验区改革的重点是政府管理机制的改革，自贸区法庭是自贸区建设的法治保障，提升法庭的司法监督作用应当与政府行政管理体制的改革相辅相成。自贸区法庭区别于区外法庭的关键之一应当是具有较强的监督政府依法行政的能力，但是根据现有法律，自贸区法庭行政诉讼的受理范围非常有限，很难发挥监督管委会等政府部门依法行政的作用。总之，自贸区内无论是以管委会还是以其他政府机关为被告的行政案件，自贸试验区法庭都应当有管辖权。但是，就在自贸区内设立的企业与自贸试验区外政府部门的行政案件，是否可以由自贸区法庭管辖？笔者认为，应当尊重《中华人民共和国行政诉讼法》对行政案件管辖的规定。

二、加强自贸区内多元化纠纷解决机制的构建

2015年5月1日，《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》正式施行，标识着厦门市调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼合理衔接、协调工作进入了法制化、规范化的轨道。而多元化的纠纷解决方式，除了法定的行政复议、诉讼等渠道外，双方当事人可以自由选择的仲裁和调解方式也应当成为自贸区内纠纷解决机制的重要内容。2015年10月，厦门市中院亦发布了《关于支持商事调解与商事仲裁行业发展的若干意见》，旨在积极参与区域性国际商事纠纷解决中心和自贸区多元化纠纷解决平台建设。

（一）扩展自贸区内商事仲裁的服务功能

仲裁是贸易和投资领域被各国和各国际性经济组织所普遍采用的争端解决方式，仲裁具有专业、高效、周期短、技术性强的特点，体现了自愿、协调和自我约束的原则，仲裁也应当成为厦门自贸区争端解决的首选方式之一。仲裁的具体操作模式以及程序规则需要明确，并在实践中不断地总结和完善。在重视硬件建设的同时，对仲裁还需要去行政化，更加尊重意思自治权利。

厦门自贸区的仲裁服务在仲裁的范围和仲裁机构方面都可以更加开放。首先，在仲裁的范围方面，自贸区的仲裁服务可以考虑与国际接轨，在投资仲裁方面先试先行。目前我国的仲裁服务仅仅局限于商事仲裁，不接受投资者针对东道国政府提起的投资仲裁，投资者只能选择国外的仲裁机构。目前自贸区的仲裁庭能否受理投资仲裁尚不明确。如果不能，投资者只能选择国外的仲裁机构，这不利于我国仲裁机构的发展和自贸区法制环境的建设。自贸区中的仲裁机构无疑可以成为探索投资仲裁的先行者，从而产生可推广至全国的经验。

其次，在仲裁机构方面，目前厦门仲裁委员会国际商事仲裁院已揭牌，设置在福建自贸试验区厦门片区内。从长远来看，自贸区还可以探索引进港澳台或者国外仲裁机构到区内执业。仲裁也是现代服务业的一种，虽然在我国的入世承诺中，没有承诺开放仲裁市场。自贸区强调发展现代服务业，在许多领域的开放程度已经超过我国的入世承诺，自贸区内的仲裁服务也可以探索和国际接轨的路径。

（二）加强商事调解机构和专业法律服务的争端解决功能

调解可以在立法真空的情况下，较好地解决当事人的争议。目前在厦门自贸区已经建立了厦门市仲裁员协会国际商事调解中心。厦门国际商事调解中心不仅允许当事人选择适用国外调解组织的规则来推进调解程序，还允许当事人选择适用其他国家的法律来裁决纠纷。除了专业化的调解机构，自贸试验区还可以考虑利用行业协会，运用商业惯例进行调解。此外，厦门的法律服务业相对发达，特别是律师、公证和司法鉴定等法律服务业具有很强的专业素质和国际化素养。他们的职业性质决定了他们在自贸区建设过程中具有提供优质法律服务、反映相关诉求和规范行为等方面能够充分发挥好应有职能作用。在厦门自贸区法治建设过程中，尤其是涉及到关于负面清单管理模式、国际贸易新规则或惯例以及涉外国家的相关最新法律法规等方面，他们有着自身的专业知识优势。充分发挥他们在涉外争端解决机制构建中的作用，有助于及时依法预防和化解矛盾和纠纷，有助于提升自贸区建设的法治环境。

（撰稿：厦门市法制局行政复议应诉处 王力 责任编辑邹家林）

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