[基本案情]

申请人：某印刷包装公司

被申请人：某市国土资源与房产管理局、某市土地开发总公司

申请人因对被申请人作出的《委托函》不服，向某市人民政府申请行政复议。

案情简介：

2011年9月14日，因某种猪场改制，某市土地开发总公司向某区人民政府作出一份《委托函》，委托某区政府实施某种猪场的土地收储工作。2015年9月30日，申请人向某区政府申请政府信息公开，某区政府将上述《委托函》向申请人予以公开。2016年3月23日，申请人以某市国土房产局、某市土地开发总公司为被申请人，向某市人民政府提出行政复议申请，要求撤销某市土地开发总公司作出的《委托函》并赔偿申请人经济损失。

本案争议焦点：

一、某市国土房产局是否是适格的行政复议被申请人？二、关于某市土地开发总公司的法律地位是。三、涉案《委托函》是否属于可复议的具体行政行为？

[焦点问题评析]

一、关于某市国土房产局是否是本案适格的行政复议被申请人

根据国土资源部、财政部、中国人民银行《土地储备管理办法》（国土资发[2007] 277 号）第三条规定：“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位”。所谓的“隶属于国土资源管理部门”是否意味着土地储备机构属于国土资源管理部门的内设机构、其所作出的行政行为法律后果由国土资源管理部门承担？就此，笔者认为，就《土地储备管理办法》第三条，要综合整个条款的规定来看待：首先，土地储备机构应当是具有独立法人资格的事业单位，并领取《事业单位法人证书》和《组织机柜代码证》；其次，“隶属于国土资源管理部门”意味着土地储备机构在行政管理和业务开展方面受国土资源管理部门的领导，不代表就是国土资源管理部门的内设机构；最后，土地储备机构是根据规范性文件的规定，以自己名义独立承担土地储备工作的机构。因此，在本案中，某市土地开发总公司有权以自己名义在土地储备过程中作出相应行为，其法律后果不可归责于国土资源管理部门。本案申请人列某市国土资源与房产管理局为被申请人，没有法律依据。

二、关于某市土地开发总公司的法律地位

《土地储备管理办法》第二条规定：“本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担”。我市的《国有土地储备实施办法》第三条规定：“市人民政府授权市土地开发总公司作为政府国有土地储备的专门机构，行使储备土地的职能，并承担相应的具体工作”。上述规定是否表示土地储备机构是受市政府授权行使行政职能的组织，可以作为提起行政复议的对象。就此笔者认为：第一，根据《行政复议法》及其《实施条例》的相关规定，作为行政复议的被申请人，应当为行政机关及其派出机关、派出机构，或者法律、法规授权组织。某市土地开发总公司是事业单位不属于行政机关，那么是否属于法律、法规授权组织？目前并未有相关法律、行政法规或者地方性法规对土地储备机构进行明确的授权。因此，某市土地开发总公司在目前的行政复议机制中，不能作为被申请人。第二，行使储备土地的职能，是否属于行政职权。从《土地储备管理办法》规定以及某市土地开发总公司的“三定方案”可以看出，行使储备土地的职能，实际上一种代表市政府履行土地的“业主”职责。土地储备机构依照规范性文件规定、受市政府授权，履行的是一种“民事”职能，而非作为履行行政职能的机关存在的，其也无权作出任何针对行政相对人的、具有强制力的行为。因此，从上述分析可以看出，某市土地开发总公司不能作为行政复议的被申请人。

三、涉案《委托函》是否属于可复议的具体行政行为？

某市土地开发总公司在履行土地收储职能的过程中，向区政府发出《委托函》，委托区政府实施具体的土地收储工作。该《委托函》本身不对任何行政相对人的权利义务产生实际影响，与申请人没有直接的利害关系。抛开某市土地开发总公司的法律地位不谈，如《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作”。此种委托属于行政机关的内部工作委托，“委托实施”本身不属于具体行政行为，不符合行政复议法规定的受理范围。

综上分析，某市政府应根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，决定不予受理申请人的行政复议申请。

[办案体会]

随着新修订的《行政诉讼法》的施行和《行政复议法》的即将修订，“具体行政行为”即将退出历史舞台，而从目前立法的趋势来看，行政复议、行政诉讼立案受理的门槛将会进一步降低，但这并不意味着行政机关的任何行为或者如本案“受授权行使土地储备职能”的行为都进入到行政复议审查的范畴。作为复议机关，在受理行政复议申请的阶段，应当要明确所列被申请人的法律地位，以及所作行为的法律性质，根据《行政复议法》及其《实施条例》的相关规定决定是否受理，以充分保护申请人的合法权益，监督和保障有关机关依法行使职权。

                              （撰稿：厦门市法制局行政复议应诉处 王力 责任编辑 邹家林）