2016年6月初，笔者作为2015年无烟城市项目入选城市厦门市的代表之一，专程赴香港参加了为期两天的“中国控烟伙伴—无烟城市项目”培训。本次培训旨在通过对我国香港地区控烟立法实践的深入了解，以推动新入选无烟城市项目的重庆、成都、武汉、西安、厦门等五座城市的控烟立法进程，支持有效的、负责的和可持续的烟草使用预防和控制措施；同时，针对各项目城市的特殊需求，解决所面临的烟草控制问题，并以此实现我国在加入联合国世界卫生组织《烟草控制框架公约》时所作的承诺。整个培训由美国乔治亚州立大学公共卫生学院、中国新探健康发展研究中心主办，主要内容包括：一是由香港特区政府食物与卫生局副局长陈肇始博士、香港卫生署控烟办主管李培文医生、香港卫生署荣誉顾问左伟国医生、香港吸烟与健康委员会黎慧贤女士等分别介绍香港控烟立法和执法的情况；二是在香港卫生署控烟办相关人员的带领下，深入到香港一些公共场所（如公园、公交站点等），具体了解禁烟场所的划定、禁烟措施的实施等情况。整个培训紧凑而富有成效，基本达到了预期目的。本文基于香港地区和厦门市在控烟立法和执法方面的经验教训，谈几点不尽成熟的看法，以期推动厦门市控烟立法的完善与提升。

一、香港地区控烟立法和执法的情况

（一）控烟立法情况

从1982年至2015年，香港地区的吸烟率总体上呈下降趋势，总体吸烟率已由1982年的23.3%降至2015年的10.5%，控烟效果显著。目前，香港地区有关控烟方面的立法主要包括：（一）吸烟（公共卫生）条例，第371章；（二）定额罚款（吸烟罪行）条例，第600章；（三）无烟烟草产品（禁止）规例，第132BW章；（四）应课税品条例，第109章。其中，最为重要的是吸烟（公共卫生）条例第371章。该条例自1982年制定，先后经历了六次修订，最近一次的修订是2006年，其目的有二：一是进一步保障市民免受二手烟影响；二是符合联合国世界卫生组织《烟草控制框架公约》的要求。归纳起来，吸烟（公共卫生）条例第371章主要有以下四个方面的特点：一是增加了禁烟种类。将禁烟种类由香烟、香烟烟草、雪茄或烟斗烟草扩大至电子烟①。二是法定禁烟区的范围不断扩大。禁烟区的范围由1982年时的分阶段在电梯、渡轮、火车、电影院、剧院、音乐厅及游戏机中心实施禁烟扩大至2006年时的所有室内的工作间，公共场所内的室内地方及部分户外地方实施禁烟。不仅如此，对于其中部分户外地方的范围界定也在不断拓展，如2009年9月在48个有上盖建筑物的公共运输设施（公交车站）实施禁烟，2010年12月在120多个露天公共运输设施（公交车站）实施禁烟，2016年3月在隧道出口范围的巴士转乘站实施禁烟等。三是对烟草产品封包、广告及推广的管制力度不断加强。规定烟草产品封包上的图像健康忠告覆盖不少于50%的展示面积；禁止所有电视、电台、电影院、互联网、文字媒体及小贩摊档的烟草广告；禁止以烟草产品作为奖品，禁止诱使任何个人购买某烟草产品而给予该人有值代价，禁止烟草产品连同任何其他商品（礼品）一并售卖；任何人不得将任何香烟、香烟烟草、雪茄或烟斗烟草售予18岁以下人士；须于烟草产品售卖处或于推广地点的当眼处，设置及维持设置一个中英文标志，表示烟草产品不得售予18岁以下人士或给予任何人士。四是授权控烟督察执行禁烟法例。在卫生署下成立控烟办公室，配备专门的控烟督察99人，具体执行禁烟规定、取缔非法烟草广告、执行禁止售卖烟草产品予18岁以下人士规定。同时，香港地区2008年还通过制定定额罚款（吸烟罪行）条例第600章（2009年9月1日起生效），对违反禁烟法例的行为施以重罚，一是最高可罚款50000元港币，如属持续违法行为，则在违法行为持续期间，每日另加罚款1500元港币；二是任何人在法定禁止吸烟区吸烟或携带燃着的烟、雪茄或烟斗将被罚款1500元港币。除此以外，香港地区在应课税品条例第109章中以增加烟草税的方式降低烟草消耗量，保障公众健康，目前香港地区的烟草税已占烟草产品零售价的70%，并且自2010年8月1日起，凡年满18岁的旅客仅可以免税携带19支烟或1支雪茄或25克以内的其他制成烟草进入香港，供其本人自用。

（二）控烟执法情况

香港地区控烟执法情况总体较好。主要体现在以下三个方面：一是多部门执法。除了控烟督察以外，在公共房屋内违反控烟法例的，由房屋署执法；在康乐和文化设施违反控烟法例的，由康乐文化事务署执法，最大限度地保证执法无死角；二是执法数量多。仅以卫生署控烟办提供的执法数据为例，其2011年至2015年查处违反控烟法例的案件数量分别为7807件、8198件、8562件、8027件和7856件。今年第一季度则查处了2160件。三是执行力度大。任何违反控烟法例的人须自收到定额罚款通知书之日起21天内缴付罚款。对于拒接定额罚款通知书的，执法人员只需把该定额罚款通知书存档，并在记事簿上加以记录。对于未有按期缴付罚款或提出抗辩的，相关执法部门会向法庭申请命令追缴罚款，违法者还有可能因此面临刑罚。

二、厦门市控烟立法和执法的情况

（一）控烟立法情况

厦门市作为我国东南沿海重要中心城市，经济特区、国家卫生城市、国家环境保护模范城市、国际花园城市、联合国人居奖获得城市，相关控烟立法工作起步较早。突出表现为1996年9月市政府便以规章立法的形式颁布施行了《厦门市公共场所禁止吸烟规定》（市政府令第34号，以下简称《规定》），从禁止吸烟的公共场所的范围、禁止吸烟场所所应履行的职责、被动吸烟者的权利以及对违反禁烟规定的处罚措施等方面做了相应制度设计。其中，在法定禁烟区的划定上，规定本市下列公共场所禁止吸烟，包括各级机关、社会团体、企事业单位的会议室和会场；影剧院、音乐厅、歌（舞）厅、录像放映厅（室）等娱乐场所；室内体育馆（场）的观众厅和比赛厅；图书馆、博物馆、美术馆和展览馆的展示厅；车、船、飞机等公共交通工具内及其等候室和电梯间；大中专院校的教室、实验室等室内教育场所，托儿所、幼儿园及中小学校园；医疗机构的候诊室、诊疗室和病房；商场（店）、书店、邮电、金融、证券的营业场所。此外，《规定》还进一步明确，进入林区、林地，一律禁止吸烟。不过，基于当时的控烟实际，《规定》在划定法定禁烟区的同时，还规定在“禁止吸烟的公共场所中，除电梯间等不具备条件的场所外，须设置有通风设备的吸烟室（区）”，一定程度上也为公共场所禁烟留下了“后门”。但总体来说，《规定》实施20年以来，有力地推动了厦门市公共场所控烟工作的开展，在医院、学校和各种办公场所的无烟环境建设方面取得明显成效。

（二）控烟执法情况

尽管厦门市2015年20.9%的总体吸烟率要明显低于全国平均水平②，并且无烟生活理念得到了厦门市民的广泛认同和普及，但严格意义上，在控烟立法的执行方面尚有较大不足。主要表现为：一是执行情况总体不佳。据来自市卫计部门的统计数据，自《规定》施行以来，全市实际处罚的案件仅有22件（其中，对单位处罚的17件，对个人处罚的5件），执法成效不理想；二是执法力量严重不足，监督处罚难以落实到位。《规定》仅明确了相应监督处罚主体为市、区卫生行政主管部门，并未委托具有管理公共事务的组织承担，而现实的状况是，囿于编制的限制，市、区卫生行政主管部门的公务员本身就偏少，加之还要履行其他法定职责，使得专就《规定》开展相应执法工作几无可能。此外，由于《规定》在划定法定禁烟区的同时又留下了设置吸烟室的“后门”，也在制度层面给具体执法工作中造成了一定困难和障碍。

三、几点借鉴和启示

一是关于控烟立法。首先，在国家层面，不久前，国务院法制办已就《公共场所控制吸烟条例（草案）》公开向社会征求意见，标志着国家控烟立法已到了最后冲刺阶段。尽管对目前的征求意见稿尚有许多不同意见，但总体上还是一种兑控烟承诺的进步体现。需要注意的是，就中国大陆而言，幅员辽阔、人口众多，有吸烟习惯的人口还占相当比例，因此，就全国性立法而言，一味完全照搬新加坡、香港等国家和地区现有的做法并不合适，二者之间也不具有可比性。换言之，全国性控烟立法应立足我国国情，在制度设计上不拘泥于一步到位，而应循序渐进。其次，在地方层面，鉴于我国享有地方立法权的城市众多，且城市之间的差异性很大，故在控严立法方面，“国家宽城市紧”的“自下而上”的立法思路明显要优于“自上而下”的立法思路，即在控烟立法的步伐上国家可以慢一点，但城市则可以快一些。实际上，《公共场所控制吸烟条例（草案）》专门增加了授权地方可以制定更为严格的控烟措施的条款正是这一立法思路的具体体现。2015年6月1日起实施的《北京市控制吸烟条例》正是基于“从严”的角度制定的一部地方性法规，因此被公认为是目前中国大陆出台最接近联合国世界卫生组织《烟草控制框架公约》要求的法规，也被媒体称为“史上最严控烟令”。由此具体到厦门市控烟立法的完善和提升，有必要本着问题导向和注重实效的原则，充分借鉴香港地区在控烟立法方面的成功经验，一是由市卫计委牵头，及时启动对《规定》的立法后评估，并将其纳入修法计划；二是多管齐下，积极推动人大立法，在遵循法律、行政法规基本原则的基础上，充分运用经济特区立法权，严格落实《烟草控制框架公约》的各项要求，适时出台符合厦门实际，适度超前的《厦门经济特区控制吸烟条例》。

二是关于控烟执法。香港地区在控烟执法方面的做法和成效值得借鉴。首先，在执法人员的配置上，一方面，可以以法规授权或者委托的方式，将控烟立法的执法权赋予卫计委下属的卫生监督机构，以有效解决以往卫计部门执法力量薄弱问题；另一方面，还可以比照香港地区多部门执法模式，结合法定禁烟区的划定，探索建立卫计、城管、市场监管等多部门执法体制，从制度层面提高控烟执法的覆盖面和执行力度。其次，在相关控烟措施上，一是可比照香港地区的做法，大幅提高处罚数额，对持续违法行为，在违法行为持续期间，每日再加处罚款，以有效增加违法成本；二是逐步推动将控烟成效与单位绩效，违法行为与公民、法人和其他组织的信用信息相挂钩，进一步为控烟执法真正落到实处创造有利条件。

                                                                    （撰稿：厦门市法制局法规处  姜宏）

注释：

①根据香港地区吸烟（公共卫生）条例，第371章的规定，禁止于非吸烟区使用电子烟，违法者将处定额罚款1500元港币。

②据统计，2015年全国总体吸烟率为27.8%，比厦门市的总体吸烟率高出近7%。