2014年12月经全国人大常委会授权，国务院决定扩展上海自由贸易试验区的范围，并批准设立广东、福建、天津自由贸易试验区。2015年4月21日，中国（福建）自由贸易试验区厦门片区（以下简称厦门自贸区）正式挂牌成立，标志着厦门经济特区发展进入一个崭新阶段。自贸区建设面临重大机遇，如何把握机遇加大力度改革创新，站上新的制高点，为全省乃至全国创造出可复制、可推广的经验和办法，这些都对政府治理能力提出了更高要求。党的十八届三中全会明确指出，“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。因此，没有现代化的政府治理能力，就无法适应自贸区建设制度创新的需要。为此，笔者将从中国（福建）自由贸易试验区厦门片区制度创新相关举措入手，分析自贸区制度创新在我国政府职能转型过程中的作用，并透过自贸区制度创新实践的价值分析，对全面提升政府治理能力进行思考，提出相关建议。

 一、厦门自贸区制度创新的实践与价值分析

（一）自由贸易区的不同类型

自由贸易区分为两种，一是广义的自贸区（Free Trade Area），指不同国家或经济体之间通过协定，在WTO最惠国待遇的基础上，成员之间通过减税、取消限额以及其他非关税壁垒，形成更加自由的贸易区域，以促进商品、服务和资金、技术、人员等生产要素的自由流动。如中国－东盟自贸区。二是本文所指的狭义自贸区（Free Trade Zone），即在主权国家或地区境内，划出特定的区域，准许外国商品豁免关税自由进出，享受完全的境内关外待遇；一般也同时实施投资自由化，允许外国船舶自由进出，外国货物免税进口，取消对进口货物的配额管制，是一个国家对外开放的一种特殊的功能区域，厦门自贸区即属于该性质的自贸区。

（二）厦门自贸区制度创新的实践与价值分析

1、厦门自贸区制度创新的实践

厦门经济特区因台而设，在深化两岸交流合作、促进祖国统一大业方面扮演着极其重要的角色。随着国家决定在福建设立中国（福建）自由贸易试验区，厦门市与时俱进积极推进自贸区建设，进行了大胆探索。我国著名经济学家厉以宁在谈及自贸区建设认为，“自贸试验区建设，重点不在政策优惠，而在政策创新、制度创新。尤其是制度创新很重要。”，为此，厦门自贸区建设着力于加强制度创新，采取了多项举措：

一是厦门自贸区“一照一码”登记制度。在全国率先实施在企业营业执照上加载18位的统一社会信用代码，质监、税务部门不再另行赋码和发证。10月1日开始，“三证合一，一照一码”登记制度改革已推广至全国全面实施。实施“一照一码”登记制度后，企业设立申报材料从35份减少至1张表格；办事时限从29个工作日缩短至1个工作日；节省办事成本，实行零收费，申请人后续办事更加便利。

二是参照上海自贸区的负面清单管理模式，企业投资和经营活动变核准制为备案制。负面清单主要是指，政府明确列明禁止或者限制投资的产业或者产品目录，而不是允许投资的产业或者产品目录。在自贸区内，外资企业投资和经营活动只要不违反负面清单，就无须再经过繁琐的行政审批或者项目核准，而只要将企业的投资和经营活动性质、范围、工商税务信息等信息以书面形式告知当地政府即可。

三是创新贸易发展方式，推进外向型经济转型升级，积极推动贸易便利化。重点打造国际贸易结算中心，保税展示交易平台、国际大宗商品交易中心、国家对外文化贸易基地、两岸贸易中心等；借鉴台湾自由经济示范区“前店后厂”的思路，以自贸区为总部经济基地以及产业飞出地，辐射、引领全省经济。比照上海自贸区做法，允许进出口货物“先入区、后报关”，对货物状态实施分类监管模式。落实平潭综合实验区国际船舶保税登记政策并扩大到厦门保税港区；允许外商、台商独资以超过49%的投资比例在厦门设立独资或两岸合资、合作公司经营港澳台及国际船舶运输业务；在ECFA后续协议中，争取闽台先行先试互认通关单证、查验结果、海关封志和原产地电子证书，促进贸易便利化。

四是作为对外开放的新窗口，主动对接国际标准，推动对外开放水平、服务水平的提升，努力打造国际化、法制化的营商环境。 厦门自贸区成立了由两岸知识产权领域知名人士组成的两岸知识产权智库。出台片区经济活动知识产权评议办法，帮助企业运用知识产权评议手段研判产业技术趋势、预测产业市场与创新发展空间。同时，积极从设立社会信用信息共享平台、国际商事仲裁院、国际商事调解中心、自贸试验区司法服务专窗等方面推动营商环境的优化。

五是在全国首创厦门两岸青年创业创新创客基地的相关政策。这些政策包括对青创基地办公场所及创客、虚拟与现实体验基地的装修改造、开办、住房、办公场所租金、贷款担保等方面提供相应补助。青创基地扶持行业包括电子商务、移动互联网、软件信息、信息技术外包、信息流程外包、动漫游戏、文化创意、创新金融、第三方支付平台、生物医药技术研究和开发等新兴产业和现代服务业。

六是深化金融领域开放创新。开展跨国公司总部外汇资金集中运营管理，开办两岸人民币跨境双向贷款试点，争取设立在自贸区的企业或项目可接受台湾地区银行机构发放人民币贷款；允许区内银行机构提供担保，且不纳入银行融资性担保余额管理；积极开展人民币跨境再保险业务。

以上几方面只是厦门自贸区制度创新的缩影，根据国际著名评估咨询机构评估显示，在福建自贸试验区的相关创新举措中，厦门自贸区有52项，其中有18项属于全国首创。 除此之外，厦门自贸区还创新推出“一个窗口、一个平台、一次申报、一次办结”国际贸易“单一窗口”；开发进出境邮件通关辅助管理系统，实现厦门关区进出境邮件信息化移动式通关等一系列制度创新举措，推动着厦门自贸区成为制度创新的新高地。

 2、厦门自贸区制度创新实践的价值分析

 一是有利于消除投资壁垒，提高行政效率，改善行政监管。厦门自贸区内全面实施负面清单管理模式，意味着政府监管模式从核准制转变为备案制管理的巨大转变。在原有正面清单下，政府的管理活动采用以审批为主特别是以前置审批为主的政府管理模式，企业预期比较模糊，因为任何事都要审批。相反，负面清单是“法无禁止皆可为”，规定什么不可以干，这样企业会有一个很清晰的预期。而大部分的企业或者个人创新性活动往往是非常规的、发生于政府难以预料的产业或者产品领域，因此，在负面清单下，企业或者个人的创新性活动会表现得更加活跃。此外，自贸区实行工商“一照一码”登记高效运作模式，实行零收费，企业节省了办事成本，行政机关提高了行政效率，节约了行政资源。另外，从核准制下的事前监管、文本监管转向备案制下的过程监管、电子监管也大大提高了行政监管的效率。         

二是促进政府加快职能转变，释放社会和谐“红利”。社会和谐红利是中国最大的制度红利，只有制度创新才能使制度红利释放出来。在原有的政府监管和治理框架下，改革边际制度红利已经变小，同时，由于受政府投资审批、产业指导目录以及相关行业的行政垄断、财税体制、信贷融资体制的差别待遇等因素影响，企业的经营范围、创新的激励与行为受到了很大限制。因此，厦门自贸区制度创新，是要在负面清单以外建立权力清单，权力清单就是“法无授权不可为”，权力清单就是规范政府权力。透过规范政府权力来促进政府管理体制、政府治理能力的现代化，产生更多的社会和谐，释放更多的社会和谐红利，是自贸区制度创新的价值所在。

三是促进事中事后监管制度的创新，进一步发挥市场机制的作用，处理好政府和市场的关系，提升政府治理能力。党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。同时提出，要处理好政府与市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。市场规律是客观存在的，处理好这对关系的核心是转变政府职能，改革政府的管理体制和监管模式。厦门自贸区的制度创新探索，就是尽最大努力探索政府自身改革。透过厦门自贸区的制度创新探索，我们看到，过去一直延续的以审批为主，特别是以前置审批为主的政府管理模式改变了。前置审批没有了，对政府的治理来讲，就必须从以往以审批为主的管理模式转变到事中事后的科学监管上，而政府过去对企业经营活动的许多事中事后监管办法，在如今负面清单的制度之下是不可用的，就必须建立起一套全新的事中事后监管体系和政府管理模式。所以，推动、促进事中事后监管制度的创新，是更重大的改革创新，也能更好地促进政府治理能力的提升。

二、提升政府治理能力的几点思考

 从上述厦门自贸区制度创新的实践与价值分析可以看出，自贸区制度创新的实践对改善政府治理体系和提升政府治理能力有着非同寻常的意义和价值。政府治理能力是政府统筹各个领域的治理，使其相互协调、共同发展的能力。“治理”理念是对传统“统治”和“管理”理念的扬弃，在当前工业化、城市化、市场化、民主化、开放化、多元化等现代性因素及其交织形成的复杂关系下，更要在政府的主导之下实现治理思维体系、话语体系和制度体系的综合“大转型”，要从政府单一主体管理变为民主、参与式、互动式的多元主体治理。受自贸区制度创新的实践启发，笔者认为，可以透过以下路径来进一步促进政府治理能力的提升。

 （一）转变政府治理理念，创建服务型政府治理模式

 从政府治理模式角度看，自贸区制度创新举措的最终目的，就是要形成一套可复制、可推广的法治、服务型政府的治理体系和治理模式。回顾历史，曾出现过统治型、管理型和服务型政府三种治理模式。统治型是以政府为单一主体的政府管理模式，管理型是以政府和市场为二元主体的政府管理模式。透过自贸区实施的政府治理模式，即以政府-市场-社会为主的多元主体的服务型政府治理模式来看，政府的角色不再是单向地针对市场和社会的管理与管制，而是根据市场主体、社会的意愿以及整个国家的公共利益、公共安全形成与市场、社会之间的良性互动。这种调整意味着在相关行政制度、管理制度设计和出台的过程中，政府要更广泛地听取市场、社会、公众的诉求与意见，特别是要为社会自主发展制定各种有利的政策导向，包括从职能转变向工作流程再造转变、从内部操作向公开运行的转变，从单一治理向共同治理转变。

 （二）转变政府职能，注重依法行政、规范行政、高效行政能力建设

  透过自贸区制度创新实践，我们认识到，要切实转变政府职能，就要改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，构建新的体制机制、法律法规，使制度更加科学、更加完善，实现社会各项事务制度化、规范化、程序化。当前，国内外的市场主体处于同一竞争平台，自贸区内的市场主体会很快与国外、区外各种市场主体之间签订合同或者进行交易，因此，政府职能转变就必须按照法治化、国际化、规范化的政府行为方式，做到在事前进行信息告知、事中、事后做到依法进行监管甚至处罚，注重依法行政、规范行政、高效行政的能力建设。参考自贸区制度创新实践，政府职能转变侧重体现简政放权，凡是市场机制能有效调节的经济活动，就取消不必要的审批，同时强化在公共服务、市场监管、社会管理和环境保护等领域的职责。

  （三）转变政府管理模式和机制，推动地方区域治理制度创新，促进政府治理能力的全面提升

 厦门自贸区充分吸收国内先进经验理念，不断优化机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制建设，以小机构提供大服务，以小政府服务大社会，收到良好的社会效果和管理效果。当前，各级政府都在深化政府机构改革，很有必要借鉴自贸区政府管理新模式和新机制，探索政府管理的新模式和政府运作的新机制。在政府职能转变上落实简政放权，但并不是简单把过去管的给放了，而是改变过去以审批为主、特别是以前置审批为主的管理模式，建立起事中事后监管模式，政府主要管防范风险、维护公平的市场秩序。这些新模式和新机制必将有助于减少政府层级，释放政府本身过多消耗占用的人、财、物资源，引领城市治理转型升级，有力促进地方区域治理制度创新，促进政府治理能力的全面提升。

                                               （撰稿：厦门市法制局行政复议应诉处 林庄辉 责任编辑 邹家林）

参考文献：

1、蓝碧霞：《自贸区要成为制度创新高地 王蒙徽调研自贸区建设进展》，《厦门日报》2014年11月12日

2、谢嘉晟：《厦门自贸区片区18项举措全国首创》，《福建日报》2015年11月17日厦门观察T6版

3、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本，人民出版社，2014年10月版

4、宋娴：《中国(福建)自由贸易试验区外汇管理创新探索——基于上海自贸区外汇管理改革对厦门片区的启示》，《福建金融》，201504期

5、赵红军：《政府治理能力现代化是自贸区制度创新的核心》，《中国金融家》，2014年第5期