目前，金融混业经营已成为全球金融市场的发展趋势，伴随而来的是金融监管体制为适应混业经营模式和金融创新所作的不断变革。在我国，随着金融控股集团、互联网金融等的迅速发展，如何构建适应我国国情的混业经营监管体制，是金融监管中的一个突出问题。就自贸试验区而言，金融改革与制度创新密切相关，当前亟需考虑的是对现行监管体制进行优化和完善，建立符合实际情况的金融协调监管机制，并形成可复制、可推广的金融监管经验。本文拟从比较的视角就中国（福建）自由贸易试验区厦门片区（以下简称厦门自贸试验片区）金融监管协调机制的建立谈几点粗浅的认识。

一、美、英金融监管模式的变革与反思

美国1999年以“混业经营”为取向的《金融服务现代化法》并未改变长期分业经营模式下各职能机构的权限划分，银行监管机构（美国联邦储备委员会、联邦存款保险公司、国家信用社管理局等）、证券监管机构（证券交易委员会、商品期货交易委员会等）和州保险监管机构（美国没有联邦层面的保险监管机构）分别对相应的机构/业务进行监管，包括制定监管规则、进行现场和非现场检查、行使各自的裁决权等。2008年金融危机后，美国参议两院通过《2010年华尔街改革和消费者保护法》，该法围绕系统性风险和金融消费者保护两大问题对原有监管机构进行整合，并成立新的金融稳定监督委员会、全国银行监管局、金融消费者保护局、联邦保险办公室等机构。法案还将美联储监管范围扩大至所有可能危及金融系统稳定的金融机构，而不仅限于其成员银行和银行控股公司。另一方面，新增设的金融稳定监督委员会由财政部部长担任主席，成员包括财政部部长、美联储主席、全国银行监管局局长、金融消费者保护局局长、证券交易委员会主席、商品期货交易委员会主席、联邦存款保险公司主席、联邦住房金融局局长和一个由总统任命经参议院认可的具有保险经验的专业人士以及五位不具有投票权的成员。该委员会拥有收集金融机构相关信息的权力，有责任将新出现的风险提请有权做出响应的监管部门注意^①。

类似的监管体制改革也发生在英国。1997年，英国在经历“金融大爆炸”后，顺应混业经营的趋势，合并原有9类金融监管机构的职能，成立金融服务局，对金融行业统一行使监管权。然而，英国在2008年美国金融危机中的经验（如北岩银行事件）表明，审慎监管和经营行为监管不具有协同效应。2012年12月，英国国会通过《金融服务法》，金融服务局被撤销，其职能分别由审慎监管局和金融行为监管局承担；审慎监管局和隶属于英格兰银行的金融政策委员会共同负责维护金融稳定。同时，《金融服务法》强调不同部门间的协调配合，要求审慎监管局和金融行为监管局就市场准入、信息披露要求、存款保险等方面加强协调配合，并就监管协调情况在年报中向国会报告。而英格兰银行也和财政部签订了合作谅解备忘录，明确双方在危机管理中协调配合的职责和程序^②。

由此可见，从历史角度看，美国坚持机构监管基础上的伞形监管架构，英国更倾向于综合监管并整合监管权力。然而，2008年美国金融危机后，美、英在金融监管模式的改革路径上却存在共同的发展态势：首先，此次金融危机暴露的一个突出的问题是，监管者容易关注单家机构的稳健性，却忽略金融市场各构成部分之间因关联性和相互影响而使金融业乃至整个经济体遭受重大损失的系统性风险。因此，需要一家机构负责牵头识别和应对金融体系的系统性风险。作为货币政策的制定者、执行者，以及货币的最终供应者，央行负责全国范围的流动性并承担系统性风险的监管职责具有合理性^③。其次，行业及部门分割容易导致整体监管效率降低，在一个业务相互交叉的网状金融系统中，需要多个职能部门共同分析、判断与密切协调，承担维护金融系统稳定的职能。

二、我国金融现代化与金融监管模式的完善

在我国，1995年《商业银行法》和1998年《证券法》的颁布，明确了金融机构分业经营的原则，这一监管体制适应过去金融机构业务界限清晰、结构简单的金融体系，通过专业分工，提高监管效率，促进各个金融部门的均衡发展。基于此，2003年我国金融体制进行了重大调整。银行监管职能从中国人民中央银行分离，成立了银监会，基本形成“一行三会”（人民银行、银监会、证监会、保监会）的监管体制，各监管主体通过对金融市场、金融机构和金融产品的差异化监管达到各自的监管目标。但2003年《商业银行法》和2005年《证券法》进行修订时，仍以“国家另有规定除外”的方式为混业经营与创新预留下空间。

（一）我国金融市场的晚近发展

然而近年来，我国的金融结构发生了巨大变化，金融混业经营的探索一直存在^④。除了银证合作、银保合作、证保合作外，金融控股公司（如光大集团、中信集团）和金融资产管理公司（如华融、长城、东方、信达四大国有金融资产管理公司）不断涌现，“影子银行”体系快速发展，分业经营的界限在实践中已被突破。特别是互联网金融作为互联网与金融的深度融合，利用互联网和信息通信技术成为实现资金融通、支付、投资和信息中介服务的新型金融业务模式。提供互联网金融服务的既包括传统的银行、证券、保险等金融机构，也包括小额贷款公司、股权众筹融资中介机构等。这些属性难以严格界定的金融集团和金融创新产品不仅导致监管主体之间的监管冲突，也令被监管者无所适从。另一方面，我国金融市场同样存在系统性风险，如资产价格泡沫、国际热钱涌入、间接融资占比过大、周期性不良贷款增加等，虽然金融微观效率不断提升，宏观脆弱性却不断增加，实践中需要识别和应对系统性风险的牵头机构，以建立多元化与综合均衡并存的监管格局。

（二）我国金融监管模式的完善

由此可见，随着我国金融业的快速发展，分业监管由于行业及其部门的分割，难以适应金融产品创新和金融市场国际化程度不断提高的要求。虽然，最彻底的克服多头监管弊端并关注系统性风险的方式是成立统一的监管主体，但确立已久的分部门监管模式有其合理性和运作逻辑，并无可能在短期内发生根本性改变，更符合实际情况的选择是不同监管机构（包括央行）形成相互独立且紧密协调的功能性监管模式，避免监管主体因为监管角度和监管措施的差异产生分歧和矛盾。

2004年9月，银监会、证监会和保监会曾达成《在金融监管方面分工合作的备忘录》，但这一机制在实际运行中由于局限于三会不定期召开的监管联席会议，内容也以“务虚”为主，停留在政策层面，因此收效甚微。对此，2013年8月，国务院同意建立由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度。由人民银行牵头组建金融监管协调机制是对2008年美国金融危机后强调央行作用所做的积极回应。

该制度在运行过程中由人民银行牵头，成员单位包括银监会、证监会、保监会、外汇局，必要时可邀请发展改革委、财政部等有关部门参加。联席会议强调“一行三会”各自在宏观审慎监管体系下的作用和协作，其职责和任务包括：货币政策与金融监管政策之间的协调；金融监管政策、法律法规之间的协调；维护金融稳定和防范化解区域性系统性金融风险的协调；交叉性金融产品、跨市场金融创新的协调；金融信息共享和金融业综合统计体系的协调；国务院交办的其他事项。同时，2015年11月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》再次提到“加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架”，“统筹协调监管”被认为就我国分业监管现状，明确提出了金融监管体制的改革方向。

而具体针对前述涉及多种类金融业企业参与的互联网金融，2015年7月人民银行等十部门发布了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），对互联网金融实行分类监管：互联网支付业务由人民银行负责，网络借贷业务由银监会负责，股权众筹融资业务由证监会负责，互联网基金销售业务由证监会负责，互联网保险业务由保监会负责，互联网信托、互联网消费金融业务由银监会负责监管，电信主管部门对互联网金融业务涉及的电信业务进行监管。《指导意见》同时要求各监管部门充分发挥金融监管协调部际联席会议制度的作用。

三、自贸试验区建立金融协调机制的必要性及可行性

金融创新是自贸试验区最重要的改革领域，强调的是减少事前审批，加强事中事后监管，同时区内金融业务较之区外更为开放。在这一背景下，如果缺乏完整的监管政策制度和法律体系，仅凭业务开放后的事中事后监管，有可能使自贸试验区金融业务处于监管的真空地带，无法发挥监管机构的有效规范作用。而合理的金融监管协调机制是实现监管资源有效配置和提高监管效率的基础，也是保证金融体系安全稳定的重要环节。

作为最早设立的自贸试验区，上海是我国金融市场开放度最高、市场运作最规范，监管体系最健全的地区。2014年1月，上海市人民政府办公厅发布《关于成立中国（上海）自由贸易试验区金融工作协调推进小组的通知》，“一行三会”驻沪机构和上海市政府相关部门（市金融办、商务委、经济信息化委、财政局等）在自贸试验区建立了联合监管以及信息共享的机制，并就反洗钱、反恐融资、反逃税形成监管合作协议。

四、厦门自贸试验片区金融监管协调机制的构建

就厦门自贸试验片区而言，产业发展的总体要求之一是金融开放和服务创新，包括金融机构集聚、金融业务创新、金融功能提升。随之而来的多样化金融机构体系、复杂的产品结构、信息化的交易市场、对互联网金融的支持将给现行金融监管体制带来重大挑战。因此，本文建议，首先，应在《厦门经济特区自贸试验区条例》（暂定名）中明确“自贸试验区应协调、配合国家金融管理部门驻厦门机构构建自贸试验区金融宏观审慎管理体系，建立金融监管协调机制，完善跨行业、跨市场的金融风险监测评估机制，加强对重大风险的识别和系统性金融风险的防范”，以此为自贸试验区建立金融监管协调机制提供立法依据。其次，金融监管协调机制的具体构建还需要以下制度框架予以支持：

（一）组织架构

目前，我国传统金融监管体制主要指中央到地方“一行三会”的纵向监管。而对于民间金融和部分新兴金融行业，如股权投资类企业、小微金融等则通过国务院规范性文件的方式授权地方人民政府监管。因此，在组织架构的设计上，需要厘清中央和地方的监管分工，地方政府与驻地国家金融监管派出机构的协调。2015年1月，厦门市人民政府办公厅发布《厦门市金融工作办公室主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（以下简称《通知》），明确厦门市金融办负责股权投资类企业、小额贷款公司、融资性担保公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等机构的市场准入审核和日常监督管理。《通知》同时要求，金融办配合中央驻厦金融监管部门在厦开展金融监管工作，加强对本地区跨市场、跨行业交叉性金融业务的监测分析和风险管理，牵头组织厦门市地方准金融行业监管联席会议。

在此基础上，本文认为，厦门自贸试验片区金融监管协调机制的设立和完善应区分不同情况：近期可行的是针对金融办监管的准金融行业，由金融办牵头组成监管协调机制，并在特殊金融事件处理中整合公安、财政、工商等多部门行政力量，为“一行三会”等部门提供有力的地方资源支持；在中长期，对于银行、证券、保险等传统金融机构及其业务，以及前述包括准金融机构和传统金融机构参与的互联网金融业务，应在“一行三会”的授权下，由“一行三会”驻厦机构主导，吸收金融办参与，加强风险的监测、预警和处置，及时防范系统性金融风险。

（二）具体制度

多部门的协调联动机制还应对操作性事项作出安排，以便协调机制的实际运作^⑤。这些安排既包括日常工作机制，也包括对突发事件的处理：1. 监管信息共享及交流机制。信息共享是监管协调机制最基础的内容。由于金融市场涉及的主管部门众多，相互之间所掌握的被监管主体的信息角度不同，为综合反映金融经营和财务状况，需要建立信息共享机制。当然，监管部门需要金融数据的，可优先从其他监管部门获取，减少或避免不同部门要求金融机构重复报数情况出现。同时，金融协调机制还应建立信息分析系统，定期分析自贸试验区金融运行整体状况，为地方金融决策提供依据。

2. 联合行动机制。跨市场金融产品是金融业综合经营趋势的具体体现，既存在监管真空，也存在监管重叠的情况。因此，针对互联网金融等多类机构经营的业务，应采取功能性行为监管的方式，促进金融领域政策的趋同与相互融合。

3. 突发事件处理机制。针对可能发生的系统性、区域性金融突发事件，金融协调机制还应加强地方金融风险成因研究，建立多边紧急磋商制度，并在发生金融突发事件时，启动应急预案，采取应急处置措施，及时化解金融风险。

（撰稿：厦门大学法学院 陈欣 责任编辑 姜宏）

参考文献：

1. Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act(last visited on Nov. 20th, 2015), at http://www.sec.gov/about/laws/wallstreetreform-cpa.pdf.

2. 中国人民银行金融稳定局：《英国金融监管改革及启示》，载于《金融发展评论》2013年第10期，第2831页。

3. 刘庆飞：《系统性金融风险监管的立法完善》，载于《法学》2013年第10期，第3940页。

4. 张涵：《金融混业下的监管协调机制》，载于《中国金融》2012年第23期，第93页。

5. 李友星：《民间金融监管协调机制的温州模式研究》，载于《社会科学》2015年第4期，第120页。