随着厦门地铁建设的突飞猛进，特别是轨道1号线、2号线建设的全面铺开，其中轨道1号线预计将于2017年底通车试运行，城市轨道交通立法也逐渐提上了议事日程。根据2016年市人大和市政府立法计划的安排，《厦门经济特区轨道交通管理条例》已经列入法规调研项目，目前正由起草单位市交通运输局负责开展相关立法调研和起草工作。

在城市轨道交通立法的研究过程中，相关行政处罚主体的确定一直是一个较为棘手的问题，也是迫切需要通过地方性立法加以解决的重大问题。从现行地方立法例来看，对于城市轨道交通行政处罚主体的确定，大致有以下三种模式：一是由交通行政管理部门作为行政处罚主体的模式，相应的地方立法例包括《天津市轨道交通管理规定》（政府规章）、《大连市城市轨道交通管理办法》（政府规章）、《苏州市轨道交通管理办法》（政府规章）等；二是在将交通行政管理部门作为行政处罚主体的同时又规定可以委托（或者授权）轨道交通管理机构实施相应行政处罚模式，相应的地方立法例包括《北京市轨道交通运营安全条例》（地方性法规）、《宁波市轨道交通运营管理办法》（政府规章）、《哈尔滨市城市轨道交通管理办法》（政府规章）、《杭州市城市轨道交通运营管理办法》（政府规章）等；三是法规直接授权由城市轨道运营单位(企业)作为行政处罚主体的模式，相应的地方立法例包括《上海市轨道交通管理条例》（地方性法规）、《重庆市轨道交通条例》（地方性法规）、《广州市城市轨道交通条例》（地方性法规）、《西安市城市轨道交通条例》（地方性法规）等。

综合比较上述三种行政处罚主体确定模式，可以说是各有利弊。首先，对于第一种，即由行政机关——交通行政管理部门作为行政处罚主体的模式，实践中并无争议，也符合《行政处罚法》的相关规定，但由于目前行政执法编制普遍紧缺，且增加相应行政执法编制的难度非常大，以致在操作层面的确存在不小的困境。换言之，仅规定交通行政管理部门作为行政处罚的主体，是很难适应城市轨道交通管理执法的实际需要的。其次，对于第二种，即将交通行政管理部门作为行政处罚主体的同时又规定可以委托（或者授权）轨道交通管理机构实施相应行政处罚的模式，实践中也无争议，且符合《行政处罚法》的相关规定。同时，在相应的行政执法编制问题上，由于成立有管理公共事务职能的事业组织（轨道交通管理机构），也在一定程度上缓解了单纯靠交通行政管理部门的执法人员配置上的压力。但由于轨道交通管理机构是事业组织，同样也会受到编制的约束。争议较大的是第三种，即由城市轨道运营单位(企业)作为行政处罚主体的模式，其争议焦点在于授权企业作为行政处罚的主体是否符合《行政处罚法》的规定。关于行政处罚的主体，1996年10月1日施行的《行政处罚法》作了如下规定：一是行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施（第十五条）；二是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚（第十七条）；三是行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚（第十八条）。具体到城市轨道行政处罚主体的确定，其中最为关键的就是对具有管理公共事务职能的组织的理解问题。在这一点上，《行政处罚法》并未没有做详细规定，理论上则存在两种认识：一种观点认为具有管理公共事务的组织应当符合《行政处罚法》第十九条对受委托组织规定的相关要件，即应当是依法成立的管理公共事务的事业组织；具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。另一种观点则认为，《行政处罚法》第十七条所规定的具有管理公共事务的组织并非与第十八条规定的受委托组织为同一概念。换言之，第十八条规定的组织明显要受到第十九条的规制，即应当是具有管理公共事务职能的事业组织，但第十七第所规定的组织则是一个相对宽泛的概念，并不局限于第十九条规定的事业组织，还可以包括事业组织以外的其他组织。

那么，该如何理解《行政处罚法》第十七条所规定的具有管理公共事务的组织（以下称被授权组织）呢？首先，被授权组织应当是一种组织，即有一定的组织形式，有机构和人员。这种组织可能有法人资格，可能没有法人资格；可能在取得授权以前已具备独立主体的地位，可能在授权以前并不具备独立主体的地位，仅是有一定的组织形式而已。其次，被授权组织应当是行政机关以外的组织。就广义而言，行政机关也是一种组织，但《行政处罚法》所称的被授权组织显然不包括行政机关，而应当是除行政机关以外的其他组织，包括事业、企业单位、社会团体、自治组织、派出机构和内设机构①。当然，本文重点研究的还是作为组织形式之一的企业能否作为被授权组织的问题，具体来说就是轨道运营企业能否作为轨道运营中相关违法行为的行政处罚主体。从逻辑上看，《行政处罚法》所规定的被授权组织显然不仅指事业组织，否则《行政处罚法》第十七条和第十八条规定的组织就应该是相同的表述，而非一个表述为“具有管理公共事务职能的组织”，另一个则表述为“依法成立的管理公共事务的事业组织”。换言之，《行政处罚法》第十七条所规定的被授权组织既可以是事业组织，也可以是事业组织以外的其他组织，而第十八条规定的组织则只能是事业组织。

如前所述，如果说《行政处罚法》第十七条所规定的组织可以是事业、企业单位、社会团体、自治组织、派出机构和内设机构，那么还有一个问题需要解决，就是如何来认定该组织具有管理公共事务的职能？因为对于被授权组织而言，其重要的构成要件之一就是具有管理公共事务的职能。换言之，如果缺少了这一基本形式要件，任何组织都不能成为《行政处罚法》意义上的授权组织。从一般意义上理解，所谓公共事务是指国家事务和社会事务，即涉及社会公共利益以及普遍大众利益为内容的事务。被授权组织具有的管理公共事务的职能，就是管理国家事务和社会事务的职能。那么，作为企业的组织是否具有管理公共事务的职能呢？一般来说，企业是不具有管理公共事务职能的，道理很简单，大多数企业是以营利为目的的，如果赋予这些企业行政处罚权，势必会造成公权力与企业利益相结合，从而显失公平，也不符合社会主义法治原则。但现实生活中，也不排除有少数企业不是或不仅是以营利为目的，而是为了公共利益或具有公共事务的管理职能。比如，较为典型的是一些具有垄断经营性质的公用事业企业，如铁路、航空、电力、邮政、通讯等。正是因为这些企业组织自身事务中包含有公共事务，决定了这些企业组织的特殊性②。以此作为衡量标准，城市轨道交通运营企业作为公用事业企业，在城市轨道交通运营过程中承担有一定的管理社会事务的职能，其也可被认定为具有管理公共事务职能的组织。换言之，若是通过法规授权的方式赋予轨道交通运营企业行政处罚主体资格，至少在目前并无法律上的障碍，实践中也是可行的。现有国内许多城市有关轨道交通管理的地方立法例（地方性法规）也充分印证了这一点。

就厦门市地方立法的实践看，在对行政处罚主体确定的把握上一直是基于从严的原则，即行政处罚主体仅限于特定的行政机关和具有管理公共事务职能的事业组织，并无将行政处罚主体扩大至具有管理公共事务职能的企业组织或者其他组织的先例③，但这并不意味着厦门市在今后的地方立法层面没有扩大行政处罚主体范围的可能。至于是否需要在拟制定的《厦门经济特区轨道交通管理条例》中引入城市轨道交通运营企业作为行政处罚主体的模式，在行政处罚主体的确定上有所尝试和创新，一方面要看实际需求，从规范运营管理和现实操作层面审视有无必要，另一方面则要从权衡利弊角度做综合研究和考量。

（撰稿：厦门市法制局法规处  姜宏）

注释：

1.关于派出机构和内设机构作为被授权组织存在的情形相对比较复杂。相关论述参见杨小君著《行政处罚研究》（法律出版社，2002年10月第1版）第113页至114页。

2.参见杨小君《行政处罚研究》第115页相关论述。

3.在厦门市地方立法中，法规赋予被授权组织作为行政处罚主体的立法例并不多，现行地方性法规仅有《厦门经济特区出租汽车营运管理条例》将行政处罚和行政强制措施权赋予道路运输管理机构;《厦门市海上交通安全管理条例》将行政处罚权赋予了厦门市海事管理机构。