【基本案情】

申请人：某代理公司

被申请人：某市国土房产局

申请人因对被申请人作出的《政府信息公开申请办理结果通知单》（以下称《办理结果通知单》）不服，向行政复议机关申请行政复议。

经审理查明：2016年3月24日，申请人向被申请人提交《政府信息公开申请表》，申请信息内容记录：某《乡镇企业建筑物补办手续工作表》是否有效？依申请国土部门对该信息公开；申请信息用途私益需要；获取信息方式邮寄；信息载体格式纸质；法定代表人张某某；经办人姓名张某某。被申请人于2016年3月25日收到该政府信息公开申请。经审查，张某某于2015年7月通过市长专线及来访，要求土地部门对某《乡镇企业建筑物补办手续工作表》的有效性等信访事项作出答复，被申请人所属某工作处受理了上述市长专线转办的信访件，并于2015年7月12日作出《信访事项处理答复意见书》，告知该《乡镇企业建筑物补办手续工作表》并非其单位工作职能，建议向相关部门了解。张某某不服，向被申请人提出复查请求，被申请人于2015年7月31日作出《信访事项复查意见书》，复查认定该《乡镇企业建筑物补办手续工作表》并未经规划、土地、环保和消防等相关部门签署意见并盖章，只能说明当时该企业有申报建筑物确权未能通过审核，该表不具备合法有效性。张某某不服，向省国土资源厅提出复核请求，省国土资源厅于2015年9月28日作出《国土资源信访事项复核意见书》，复核认定该《乡镇企业建筑物补办手续工作表》不具备完整性和合法有效性，依法维持了被申请人的复查意见。2016年4月7日，被申请人就申请人的政府信息公开申请作出《办理结果通知单》，告知申请人法定代表人张某某，其反映的某《乡镇企业建筑物补办手续工作表》是否有效的问题，某工作处已于2015年7月12日对该问题作出答复，该《乡镇企业建筑物补办手续工作表》并非其单位工作职能，建议向相关部门了解；根据《政府信息公开条例》第十四条之规定，该申请的内容不属于政府信息公开的范围。

申请人认为：被申请人通知对象主体错误，申请人是以某代理公司名义提出申请，而《办理结果通知单》的通知对象是张某某，在法律上是无效的；2015年7月12日某工作处《信访事项处理答复意见书》，是对信访人的信访答复，不应该作为被申请人对申请人政府信息公开申请回复的依据，被申请人未予明确答复，属于行政不作为；被申请人的答复互相矛盾，被申请人并未告知该信息是不属于政府信息公开的范围，还是并非被申请人的工作职能；该《乡镇企业建筑物补办手续工作表》已得到某区建设主管部门的审批同意，是有效的。

被申请人认为：申请人申请的事项是对某《乡镇企业建筑物补办手续工作表》是否有效进行答复，属于行政确认，而不属于政府信息公开的范围，行政确认和政府信息公开从行政法律关系而言属于完全不同的范畴；申请人的法定代表人张某某曾于2015年7月就某《乡镇企业建筑物补办手续工作表》是否有效的事项已通过市长专线进行过信访，被申请人所属某工作处对此予以了答复，故被申请人在《办理结果通知单》中重申了对该问题的答复；张某某系申请人的法定代表人，又为政府信息公开申请的经办人，被申请人向张某某作出《办理结果通知单》，其法律实质就是对申请人作出，并未对申请人的权利产生影响，申请人提出《办理结果通知单》无效且系被申请人行政不作为的主张，没有事实和法律依据，不能成立；被申请人并未对申请人所主张的某《乡镇企业建筑物补办手续工作表》这一事项作出行政行为，并无制作、获取或保存过该《乡镇企业建筑物补办手续工作表》，因此，该信息不存在，亦不存在公开的问题；该《乡镇企业建筑物补办手续工作表》是一张格式表格，被申请人未在该表格上签署意见或建议；同时，申请人并非权属人且未提供与该权属登记有利害关系的相关证据材料，根据《政府信息公开条例》第十四条第四款关于行政机关不得公布涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息的规定，该信息也不属于公开的范畴。

行政复议机关认为：根据《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”；第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径”；第二十四条第二款规定：“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复”。本案中，申请人于2016年3月24日向被申请人提出政府信息公开申请，要求公开某《乡镇企业建筑物补办手续工作表》是否有效的信息。2015年7月12日，被申请人某工作处曾就此问题作出过《信访事项处理答复意见书》，认为该《乡镇企业建筑物补办手续工作表》并非其单位工作职能，建议向相关部门了解；2015年7月31日，被申请人作出《信访事项复查意见书》，认定该《乡镇企业建筑物补办手续工作表》不具备合法有效性；2015年9月28日，省国土资源厅作出《国土资源信访事项复核意见书》，认定该《乡镇企业建筑物补办手续工作表》不具备完整性和合法有效性，并依法维持了被申请人作出的《信访事项复查意见书》。据此，被申请人《信访事项复查意见书》应属于被申请人在履行信访职责过程中制作的对该《乡镇企业建筑物补办手续工作表》是否有效作出认定的政府信息。但被申请人《办理结果通知单》仅告知某工作处关于《乡镇企业建筑物补办手续工作表》的答复意见，即该工作表并非其单位工作职能，建议向相关部门了解的答复意见，因此被申请人认定的主要事实不清；同时《政府信息公开条例》第十四条第四款规定的是行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息，而被申请人根据《政府信息公开条例》第十四条规定认定申请人申请内容不属于政府信息公开的范围，其适用依据也是错误的。因此，行政复议机关作出撤销被申请人《办理结果通知单》的复议决定，并责令被申请人在规定的时间内重新作出具体行政行为。

【焦点问题评析】

本案争议焦点在于被申请人有否制作申请人申请公开的某《乡镇企业建筑物补办手续工作表》是否有效的政府信息；被申请人《办理结果通知书》的认定事实是否清楚。

一、关于被申请人有否制作申请人申请公开的某《乡镇企业建筑物补办手续工作表》是否有效的政府信息问题

《政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息；国务院办公厅国办发〔2010〕5号《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》明确，行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。本案中，关于某《乡镇企业建筑物补办手续工作表》是否有效的问题，申请人在提出信息公开申请之前，其法定代表人张某某于2015年7月通过市长专线及来访方式提出过信访，被申请人所属某工作处已于2015年7月12日作出了《信访事项处理答复意见书》，认定该《乡镇企业建筑物补办手续工作表》并非其单位工作职能，建议向相关部门了解；之后被申请人经过信访复查，于2015年 7月31日作出《信访事项复查意见书》，否定了某工作处的认定结果，而是认定该《乡镇企业建筑物补办手续工作表》不具备合法有效性；再之后省国土资源厅经过信访复核，于2015年9月28日作出《国土资源信访事项复核意见书》，复核认定该《乡镇企业建筑物补办手续工作表》不具备完整性和合法有效性，并依法维持了被申请人的复查意见。由此可见，被申请人作出的某《乡镇企业建筑物补办手续工作表》不具备合法有效性的这个信访复查意见，就是被申请人在履行信访职责过程中制作的对该《乡镇企业建筑物补办手续工作表》是否有效进行认定的政府信息。因此，依据《政府信息公开条例》上述规定，可以认定被申请人《信访事项复查意见书》属于被申请人在履行信访职责过程中制作并保存的政府信息。

二、关于被申请人《通知书》的认定事实是否清楚的问题

《政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径”。本案中，从查明的事实看，被申请人所属某工作处虽然对某《乡镇企业建筑物补办手续工作表》的有效性的信访事项作出过处理答复意见，但之后被申请人作出的信访复查意见，已否定了某工作处的认定结果而直接认定该《乡镇企业建筑物补办手续工作表》不具备合法有效性，再之后省国土资源厅作出的信访复核意见，维持了被申请人的信访复查意见。可以看出，关于某《乡镇企业建筑物补办手续工作表》是否有效的信访事项，被申请人所属某工作处作出的《信访事项处理答复意见书》并非最终意见，被申请人作出的《信访事项复查意见书》才是生效的最终意见。因此，被申请人《办理结果通知单》仅告知某工作处信访答复意见，而未公开被申请人信访复查意见，属于主要事实认定不清。

结合上述情况，复议机关最终作出撤销的复议决定。

【办案体会】

国务院《政府信息公开条例》自2008年5月1日起已实施，其立法宗旨是保障人民群众依法获取政府信息，依法公开政府信息是各级行政机关的一项重要职责和基本义务，政府信息公开分为主动公开和依申请公开两种基本方式，依申请公开是政府信息公开制度的核心内容。近年来，随着政府信息公开工作的推进和公众对政府信息知情权的增强，申请政府信息公开的数量不断上升，少数当事人利用现有的立法漏洞提出大量的政府信息公开申请，在得不到满意答复的情况下，再通过行政复议及行政诉讼途径，以达到其自身的其他目的，政府信息公开方面的行政纠纷也呈不断上升趋势，给行政机关带来不小的压力。

根据《政府信息公开条例》第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。实践中，有的行政机关因信息有瑕疵或为了避免麻烦，简单告知申请人信息不存在，该告知可能被政府信息公开申请人作为行政机关未履行或者存在违法行政的证据。所以，行政机关一定要严格按照本条例第二十一条规定，在答复申请人时应当依法有据、严谨规范、慎重稳妥，对于依法应该公开、能够公开的事项都应当及时全面主动公开；对于申请事项不属于政府信息公开工作范畴或无法按申请提供政府信息的，应当告知理由，并主动与申请人沟通，尽量取得申请人的理解；对于能够确定该政府信息的公开机关的，应告知申请人行政机关的名称和联系方式；对于申请内容不明确的，应告知申请人补正；对于信息不存在的，应告知不存在。行政机关要从源头化解政群矛盾，减少和防范因信息公开引起的复议和诉讼案件，防止类似案件的发生，行使好权利，履行好职能。

（撰稿：厦门市法制局行政复议应诉处 吴爱英 责任编辑：邹家林）