在经济新常态下，制度供给作为供给侧结构性改革的重要内容，其中简政放权制度供给的关键。2016年政府工作报告列出的重点工作中，“推动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展”被列在“加强供给侧结构性改革，增强持续增长动力”的首位，这就需要发挥政府的管理和调控作用，当然也就需要通过推进依法行政来加以实现。其中，相对集中行政许可权作为简政放权的有效途径和推进法治政府建设的组成部分，构建并完善相对集中行政许可权制度，可以有效优化审批制度，激活市场活力。

    一、构建相对集中行政许可权制度的必要性

    （一）构建法治政府的必然要求

    《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》明确提出“加快推进相对集中行政许可权工作，支持地方开展相对集中行政许可权改革试点。”对相对集中行政许可权制度建设进行了部署，作为法治政府建设的重要组成部分，相对集中行政许可权以优化程序，减少监管流程及降低相对人在行政许可办理过程中的成本，实现各个许可职权部门之间的整合、归并，解决行政许可时间冗长、手续繁琐、重复多头许可现象，从制度层面确立建立现代法治政府、服务型政府的指导方向。

    （二）简政放权，供给侧结构性改革的要求

国家在“十三五”时期，提出了供给侧结构性改革方向，推进供给侧结构性改革，发挥政府宏观调控作用，是对法治政府建设的更高要求，“供给侧结构性改革”的提出体现了我国当前经济问题一方面与煤炭、钢铁等资源型产能优化有关，又与住房、养老、教育等民生服务相关联，是一个系统性的工程，在这样的新常态下，单纯的通过管理手段已经难以适应新常态下的经济发展需求，在国际市场长期持续低迷，复苏缓慢的大背景下，除了从消费端入手，更要从生产端加以改善，增加有效供给，提高供给侧结构对需求变化的适应性，这种结构的调整不能单靠市场的资源配置，更需要政府通过行政手段来实现，对此，制度供给提供了重要支撑，这就意味着要对政府公共政策供给方式予以必要的修订和调整，使之更好的与市场导向相协调，改变政府职能由原先的层层制约全面把控到简政放权优化服务转变。在供给侧结构性改革的大背景下，需要一个相对宽松的市场准入机制和良好的市场竞争环境，过往层层审批政出多门的行政许可机制消磨了市场活力和创新，并为权力滥用和腐败提供了温床，因此，供给侧结构性改革必然要求政府转变职权，简政放权，提高行政效能，为大众创业、万众创新营造宽松的市场环境，建立和完善相对集中行政许可权制度可以为简政放权，转变政府职能提供具体制度支撑。

二、建立和完善相对集中行政许可权制度的重要性

（一）促进了政府职能的转变

建立和完善相对集中行政许可权制度可以规范政府行为，促进政府职能转变以及政府工作方式和态度的变化，避免部门分别实施行政许可产生的各种矛盾，降低了行政成本，方便了行政相对人。

（二）有效提高了政府的服务质量和工作效率

通过相对集中行政许可权，将原本分散的收件、受理等程序集中，实现了审批事项流程优化，地理方位的相对集中，简化了审批手续和办事程序。通过统一规范行政许可行为，缩短了办理时限减少了中间流程，进而降低企业和其他市场主体在审批环节的成本；通过中心办理方式，推广电子化、信息化等服务手段，为行政许可网上审批制度的奠定基础，通过融合多种服务手段，方便市民申请和办理行政许可事项。

（三）强化了对行政许可实施机关的监督

相对集中行政许可权制度是将分散在多个职能部门的行政许可事项集中到一个场所或者一个机构，将分散的职权加以集中，减少职权交叉、重复审批。通过相对集中行政许可流程，建立统一的管理系统和机构，实现统一实时监管，接受社会的监督，集中内部监督和外部监督力量，确保行政许可实施过程的合法高效。

    三、相对集中行政许可权制度的法律依据及实践模式

《行政许可法》第25条规定了“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”第26条规定了“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。”据此，对相对集中行政许可权的理解存在不同观点，一种认为相对集中行政许可权制度就是《行政许可法》第25条规定的需经法定机关批准，由一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权，将分散在多个行政机关的许可权，从原有的行政机关职权中分离出来，集中整合归并到另一个行政机关，集中整合归并后，原有的行政许可权机关不再行使相关职权，并认为25条规定的只是一种行政许可办理制度；一种观点则认为除《行政许可法》25条规定外，第26条的规定也是相对集中行政许可权制度，将一站式审批、一个窗口对外、电子网络审批等也作为形式意义上的集中行政许可权，通过行政服务中心或者“一站式”服务机构实现行政许可场所、程序上的集中。

笔者认为，相对集中行政许可权的是行政审批制度改革的重要组成部分，是建设服务型政府的重要措施之一，虽然现在对相对集中行政许可权制度存在一定争议，但是该制度的核心应该是集约行使许可权，可以表现为行政许可权行使程序上的集中，这就体现为《行政许可法》第26条规定的通过集中受理和联合办理等方式将收件、受理等程序进行集中；当然也可以表现为行政许可行使实体上的集中，这就体现为《行政许可法》第25条所强调的行政许可权在不同机关之间的整合集中。从这个角度分析，相对集中行政许可权制度主要有以下几种实践模式。

一是一个窗口对外，主要是指行政许可需要行政机关内设多个机构办理的，该行政机关确定一个机构统一受理行政许可申请、统一送达行政许可决定。二是“并联审批”，根据《行政许可法》“行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后办理”的规定，一个行政许可事项由同一个人民政府两个以上行政部门分别审批的情形下，同级人民政府可以确定其中一个行政部门对此行政许可事项统一受理，并转告有关部门分别提出意见后统一办理。三是联合办理、集中办理模式，该种模式又被称为“政府超市”或者“行政审批大厅”模式，这包括一级政府只成立一个审批大厅，将本级政府及部门的绝大部分行政许可事项集中起来，也包括将某一类型的行政许可事项集中起来成立一个审批大厅，或者成立若干专业审批大厅，分别办理相关领域的审批事项。最后一种模式是实体上的行政许可权集中，根据《行政许可法》第25条的规定成立专门行政许可机构甚至是行政许可局，将不同执法部门的许可权由行政许可机构行使，原来的审批部门不再行使许可权。

前三种模式可以说是相对集中行政许可部分程序的不同阶段，在“一个窗口对外”模式下，一方面减少了相对人在不同部门之间的重复往返，避免将内部行政审批程序外部化，将原本由行政相对人办理的部分程序，通过“窗口”的模式集中由审批机关办理，该种模式下窗口承担了收件、受理及送达的功能，必要时提供协调和综合咨询服务，这样的“窗口”不具有实际的审批权限，监督和管理难度可想而知。在“并联办理”和联合办理、集中办理模式下，一定程度上解决了多头审批的问题，行政许可的办理程序和环节在行政服务机构内形成链条，有效的提高了行政许可办理效率，然而从行政许可的内部审批角度来看，并没有改变原本的审批运行方式，实体上依然由原本具有审批权的行政机关进行审批核准，根本上并未解决多头许可的问题。以上集中模式某种程度上仅仅是对行政许可进行程序上的集中，并未将行政许可权从原本的审批部门剥离出去，部分观点认为这种程序上的或者说是形式上的机械集中并不是实际意义上的相对集中行政许可权。

最后一种模式则是行政许可权实体上的集中，这种模式的主要特点有：一是成立的行政审批机构是享有实质性的行政许可权的行政主体，这一点与机械的集中和并联审批具有本质区别，该机构享有独立于其他行政机关的行政许可审批权，二是一旦行政许可权集中到新成立的行政许可审批机构，原行政审批相关部门则不再享有原来的行政许可权，这种模式意味着对原有审批许可权力进行重组合并。这种模式下，必须考虑到避免行政机构设立和许可权集中后的行政机构权力膨胀现象，故而在行政审批权集中后，应当结合行政执法体制改革、政府机构改革等工作，及时对原享有行政审批权的机构进行撤并。

四、相对集中行政许可权的理论和现实困境

（一）相对集中行政许可权的法律性质尚存在争论

相对集中行政许可权的直接法律依据是《行政许可法》的相关规定，行政机关的行政职权应当遵守职权法定原则，没有法律的规定或者授权是不得行使相关行政职权，行政机关行使行政许可权也应当遵守职权法定原则，受到法律的限制。但是《行政许可法》对相对集中行政许可权主体的法律地位和实施机关行使职权没有明确的授权和规定。实践中，导致法律责任应当由谁来承担的问题上的分歧以及行政许可后续的监管体制上的混乱。

（二）相对集中行政许可权可能导致机构与人员的膨胀

相对集中行政许可权的目的之一就是精简机构，提高效率，实践中，部分集中许可权客观上出现了新的职位和新的部门，在集中过程中出现新的权力交叉，尤其是一些行政许可权的划转容易与行政机关保留的行政许可权出现交叉，相对集中行政许可后，新设行政审批机构，原行政执法机构不及时撤并，最直接的表现就是新增了执法机构和执法队伍，这与精简机构简政放权的基本思路相违背。

（三）相对集中行政许可权后人员配备、协调困难

相对集中行政许可权后，行政许可机关及组成人员需要重新组合分配，在实践过程中，重组后原属不同部门的工作人员存在着专业知识、技术技能、人员素质参差不齐的情况，客观上需要在短时间内熟悉各种不同的行政许可项目和类型，尤其是在政务中心或者“一站式”服务机构的模式下，通过“派驻”人员进驻中心，工作人员往往需要接受服务机构和原职能部门的双重管理，这必然导致人员管理的混乱。

五、相对集中行政许可权制度建立和完善过程中的几点建议

（一）完善相关法律制度

相对集中行政许可权制度的基本法源是《行政许可法》，但是《行政许可法》并未对相对集中行政许可权的性质、范围做出规定，本质上相对集中行政许可权制度是对原有的机构进行调整，因此，其依据应该是法律规则而不是政策规则。对此，可以参考相对集中行政处罚权的做法，在相对集中行政许可权试点的基础上，立法先行，通过制定和修订相关的法律规范，为相对集中行政许可权制度提供法律保障，在《行政许可法》第25、26条的基础上，调整集中行使行政许可权所涉及的各种社会关系，制定详尽的法律规范，结合实践经验和制度创新要求，尽快制定关于相对集中行政许可权制度实施的可操作性细则，规定相对集中行政许可权的领域、集中形式、程序、相关部门的协调与配合等具体内容。

此外，及时修改滞后的法律规范，对与新常态下的改革进程不相适应的法律规范及时进行修订，以期适应新一轮改革对政府体制和职能转变的要求。目前，许多部门专业法律、法规及规章对其专业领域的行政许可项目规定都较为陈旧，甚至有些部门的行政许可方面的法律规范在《行政许可法》出台之后未做修订，这与《行政许可法》的立法思想以及简政放权的改革要求不相适应，所以在完善立法的同时，法律规范也应当及时修订。

（二）建立并逐步完善相对集中行政许可权及配套制度

建立与政府机构改革、职能转变相适应的，行政许可职能和权力统一调整和划分的相对集中行政许可权制度。在积累和吸收相对集中行政许可权探索和实践的经验基础上，重新配置行政机关各部门的行政许可权，在梳理完成行政职权目录的基础上，相关联的行政许可职能统一整合，进而简化许可程序，减少许可环节。与相对集中行政处罚权相类似，相对集中行政许可权也不是绝对的集中，是在精简、统一、效能的原则下，必须充分考量必要性、可行性，适合集中的行政许可职权可以合并，不适于集中的则不予合并，集中的范围应当在一些综合管理领域，如城市规划、文化管理、交通管理、农业管理等领域，这些领域有的许可事项涉及多个职权部门，容易产生职责不清，重复许可的现象，合并行使行政许可权可以在很大程度上减少和制约这种情况的发生。反之，对于专业性、技术性或者需要实地勘察的许可项目则不应当予以合并，尤其是环境保护、卫生防疫、食品药品等领域，许可过程中需要大量的专业管理知识，行政许可作为职权部门对主管事务进行行政管理的重要手段之一，精简、统一、效能的前提应当是以履行好法定职责为前提，不能一味的只追求高效精简，以行政许可的质量作为代价，所以建立一套合理、可行的相对集中行政许可权制度，在精简、效能与许可的合法、合理之间取得平衡，真正整合许可职能和权力，进而规范行政许可流程，克服多头许可、政出多门的现象。

建立健全相关配套制度。一是应当建立与相对集中行政许可权制度相配套的执法队伍。相对集中行政许可权实施依然要落实到执法人员身上，过去受到狭义的行政执法概念影响，执法人员相关培训等制度大部分运用于具体行使行政处罚权的执法人员，实施行政许可权的经办人员存在业务素质、法制观念等较为薄弱的现象，加上相对集中行政许可权后，需要掌握集中后的相关许可业务，故而建立相应的执法人员培训制度尤为重要。二是建立相应的相对集中行政许可权制度程序规范，根据行政许可项目的特点，结合《行政许可法》关于行政许可听证制度、公开制度、一次性告知制度、审查制度等要求，必要时应当建立回避、公开等制度，通过厘清相对集中行政许可权后的程序，进一步规范行政许可行为。三是明确行政许可时限，增强许可实施机构的服务思想，转变审批观念，结合“互联网+”等新模式，逐步推进网上审批制度的开展，通过电子信息技术加强电子政务建设，提高行政许可审批的时效性。

（三）完善相对集中行政许可权救济制度，强化监督

行政权力集中必须慎重考虑的一个负面影响就是权力膨胀问题，相对集中行政许可权一个重要的目的就是方便行政相对人办理相关许可事项，激活市场活力。因此，行政许可权被相对集中后其救济制度和监督制度就成了控制权力过度膨胀的有效手段。

一是相对集中行政许可权后的救济制度，需要明确实体上相对集中行政许可权后成立的独立行政许可机关的行政复议被申请人和行政诉讼被告的身份。二是相对集中行政许可权后的监督制度，一方面，在“一站式”模式下的行政审批服务机构，承担协调监督的职能，对入驻服务机构的行政许可权力机关具有监督职能，入驻服务机构的行政职权部门而言需要接受多重的内部监督，实践过程中，这样的监督模式存在标准不一和相互矛盾的情况。对此，建议就内部监督而言构建统一的监督机制和标准，不同监督部门的标准应协调一致，强化内部监督。另一方面，对于实体集中的模式下，新成立的行政许可审批机构可能的权力膨胀隐患，建立一套完整而有效的监督制度，从内部监督角度来看，通过规范许可时限、许可流程、许可文书，电子政务监察等手段可以有效的对行政许可实施过程进行监督，避免许可体外循环等情况的出现；从司法监督角度来看，明确集中后的行政审批机构的被诉主体资格的同时，可以考虑适当提高该类案件的管辖级别，结合新修订的《行政诉讼法》跨行政区域管辖的规定，建立相对集中行政许可权案件异地管辖制度，强化司法监督；从外部监督角度来看，结合电子政务系统建设，扩宽外部监督渠道，深化社会监督和舆论监督。（撰稿：厦门市法制局行政执法监督处杨婵鋆 责任编辑 陈俊聪 ）

参考文献：

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