摘要 行政复议制度是行政机关自我纠错的一项重要监督制度，也是公民、法人或其他组织通过行政救济途径解决行政

争议的一种纠纷解决方式。行政复议相对其他纠纷解决方式具有“涵盖面广、申请便捷、成本低廉”等比较优势，但就实效而言，该制度所发挥的作用并未达到理论构建时的预期。随着行政复议制度在理论与实践中的改革发展，2008年9月16日，国务院法制办印发《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，希望通过行政复议委员会制度试点工作推动行政复议制度重构，更好地发挥行政复议制度解决行政纠纷的功能。2011年3月，厦门市人民政府按照国务院法制办公室及省政府的部署，在全省率先开展相对集中行政复议审理和行政复议委员会试点工作，采取政府主导、社会参与的模式成立行政复议委员会，同时稳步推进行政复议规范化建设，试点工作取得较好的成效，但也存在一些困扰性问题。为此，笔者在总结近年来厦门市开展相对集中行政复议审理和行政复议委员会试点工作成效的同时，着力对试点工作中遇到的相关问题进行剖析，对完善行政复议制度构建提出相关建议。

一、厦门市行政复议委员会试点工作实践与成效

（一）行政复议委员会试点工作的开展背景

我国行政复议制度始于《行政复议条例》的颁行，由于受制于运行体制、机制等方面原因，行政复议制度没能完全发挥出其应有的作用。虽然1999年《行政复议条例》上升为《行政复议法》时在制度上有所改进，国务院在2007年制定《行政复议法实施条例》时，也基于行政纠纷的发展情况以及所呈现出的新特点，在制度框架内对行政复议制度作了发展。[i]但是，行政复议制度在复议机关上所呈现出的多层级、多部门，在复议程序上呈现出的行政化，在复议力量上所呈现的弱化等问题，仍影响了行政复议应有功能的发挥。[ii]2008年3月，时任国务院总理温家宝在第十一届全国人民代表大会第一次会议上所作政府工作报告中明确要求“健全行政复议体制”。2008年9月国务院法制办公室下发《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，该《通知》对开展行政复议委员会试点工作的意义、范围、指导原则、试点内容等作了规定。根据上述规定，开展行政复议委员会试点工作，是为了充分发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的重要作用。行政复议委员会试点工作，是要建立一个政府主导、专业保障和社会专家学者参与的审理案件模式即行政复议委员会模式来推动这一进程，最终目的就是要通过体制、机制的创新性探索，努力提高行政复议的权威性和公正性。

（二）厦门市行政复议委员会试点实践与成效

目前国内各省市行政复议委员会试点的模式主要有三种：一是将原来分散于政府各部门的行政复议权，全部集中到政府设立的行政复议委员会统一行使；二是行政复议委员会集中行使部分政府部门的行政复议审理权；三是保持现行行政复议体制不变，通过吸收外部人士组成行政复议委员会，对重大疑难案件进行集体研究，以表决的方式形成案件处理建议意见，供行政复议机关裁决时参考。 2011年3月，厦门市政府按照国务院法制办公室及省政府的部署，在福建省率先开展相对集中行政复议审理和行政复议委员会试点工作，在试点工作中采取了上述模式中的第二种，即集中行使部分政府部门的行政复议审理权，实行行政复议受理、审查、决定“三统一”的运行机制，实行一个窗口对外，一支队伍办案、一个机关决定。以政府主导、社会参与的模式成立市政府行政复议复员会，市政府行政复议委员会先后出台了《厦门市人民政府行政复议委员会组织规程》、《厦门市人民政府行政复议委员会案件审议规则》等配套文件，对市政府行政复议委员会的组织形式、运行机制、案件审议程序进行了详细的规定。进一步创新案件审理会议审理机制和方式，在案审会的组织上，吸收、聘用大学教授、执业律师等专家学者、专业人士委员共九人担任行政复议委员会委员，参与案件审议，进一步提高了案件审理的社会参与度和专业性。在审理方式上，对案情简单的行政复议案件试行简易程序，缩短审理期限，及时作出复议决定，提高行政复议效率。试点工作从实质上将行政复议审理权相对集中由市政府行政复议委员会统一行使，行政复议委员会吸收专家学者、专业人士等外部力量参与案件审理，提高了行政复议的专业性与权威性，行政复议的社会认知度和认可度都有明显提升。越来越多的群众知晓并选择行政复议途径解决行政纠纷，2011年至2015年期间厦门市政府行政复议案件数量上升明显，较试点前的年份均增长100%以上，行政复议作为化解行政争议重要法定渠道的作用进一步显现，“民告官”争议解决途径正在突破“大信访、中诉讼、小复议”的格局。[iii]

二、行政复议委员会试点中存在的困扰性问题

（一）行政复议委员会试点工作尚缺乏直接法律依据

国务院法制办2008年下发的《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》中指出，完善行政复议体制、创新行政复议工作机制，是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、加快法治政府建设的重要内容，是落实十七大及其二中全会“健全党和政府主导的维护群众权益机制”的重要举措。通知同时列举了相关文件精神和要求，如2006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，明确提出要“积极探索符合行政复议工作特点的机制和方法”；2006年10月，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出要完善行政复议制度；2006年12月，国务院召开全国行政复议工作会议，对“有条件的地方和部门可以开展行政复议委员会的试点”作出了具体部署；2008年3月，温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第一次会议上所作的政府工作报告中再次明确要求“健全行政复议体制”。从上述文件精神和要求可以看出，行政复议委员会试点的推行迄今为止并没有严格意义上的法律依据，而只有政策的指导，有待在相关法律修订中作出规定。

（二）行政复议委员会的法律地位及职责尚待明确

《行政复议法》第3条规定:“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：……”。《行政复议法实施条例》第2条规定：“各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责，领导并支持本机关负责法制工作的机构(以下简称行政复议机构)依法办理行政复议事项，并依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。”从上述法律、法规规定可见，现行制度中的行政复议机关是有关行政机关，而具体办理行政复议事项的是行政复议机关负责法制工作的机构。《行政诉讼法》第25条规定：“……复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第22条规定:“……当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。”从上述法律、法规规定可见，在行政诉讼中，适格的被告是复议机关。而行政复议委员会试点的三种模式中，全部集中模式是将原来分散于政府各部门的行政复议权，全部集中到政府设立的行政复议委员会统一行使；部分集中模式是行政复议委员会集中行使部分政府部门的部分行政复议审理权，上述两种模式下的行政复议委员会如何定位，如何与现行法定复议机关、复议机构的设置有效衔接并与行政诉讼相关规定有效衔接，厘清案件办理程序并避免司法审查中的争议，需要认真研究并在相关法律修订中规定相应内容并予以完善。

（三）行政复议委员会运行程序仍需规范

在目前各省市行政复议委员会试点工作中，对于行政复议委员会运行程序有着不同的做法，有些地方的行政复议委员会实行定期集中审核行政复议委员会办公室报送的重大、复杂案件的初审报告并提出意见，不采取公开的方式审理案件，行政复议委员会办公室不能以自己的名义作出行政复议决定，作出的复议决定也不具有明确的法律效力，行政复议委员会审理意见如果不采纳如何处理也没有明确的规定。厦门市在行政复议委员会试点工作中下发了《厦门市人民政府行政复议委员会组织规程》、《厦门市人民政府行政复议委员会案件审议规则》，对行政复议委员会运行程序如行政复议委员会和行政复议委员会办公室的职责分工，哪些案件可以由行政复议委员会办公室直接审理并以行政复议机关名义作出行政复议决定；哪些行政复议案件需要由行政复议委员会办公室审查后提出初步处理意见，经行政复议委员会审议后以行政复议机关名义作出行政复议决定等作出了规定，但在行政复议委员会人员的组成以及参与个案人员的确定等重要程序环节上仍有待完善。

三、行政复议委员会制度构建的相关思考与建议

（一）明确行政复议委员会的法律地位及职责

有学者提出应当取消各级各类行政机关办理行政复议的职权，按照省以下垂直管理的模式，从中央到地方设立专门的行政复议委员会。[iv]笔者认为，这种完全独立于政府之外的行政复议委员会模式，既不符合我国国情，也与国务院要求的“政府主导、专业保障、社会参与、民主决策”的行政复议体制改革方向不吻合。结合厦门市行政复议委员会试点工作实践并从行政复议本身应有功能及机构设置的合理性进行考量，笔者建议在未来的《行政复议法》修订中将行政复议委员会定位于负责行政复议事务的非常设内设组织，明确行政复议委员会和行政复议委员会办公室的职责分工，对哪些案件可以由行政复议委员会办公室直接审理并以行政复议机关名义作出行政复议决定；哪些行政复议案件需要由行政复议委员会办公室审查后提出初步处理意见，经行政复议委员会审议后以行政复议机关名义作出行政复议决定；哪些行政复议案件在行政复议委员会审议的基础上还需要行政复议机关首长批准或者经集体讨论后以行政复议机关名义作出行政复议决定做出规定。同时，建议明确行政复议委员会的工作职责为负责研究制定行政复议工作制度及行政复议工作中的重大问题，审议重大、疑难、复杂的行政复议案件，行政复议委员会案件审议会议形成的审议意见，最后仍以行政复议机关名义作出行政复议决定。行政复议委员会办公室的工作职责为受理、审理行政复议案件，提出行政复议案件初审意见，组织行政复议委员会会议，负责行政复议委员会其他日常工作。

（二）完善行政复议委员会运行程序

开展行政复议委员会试点工作的目的就是通过行政复议委员会的运行提高行政复议的公信力，因此，建议从完善行政复议委员会的运行程序入手，健全包括议事规则、审理程序等在内的行政复议委员会的各项程序制度，增加行政复议委员会专家学者、专业人士委员在行政复议审理和决定中的参与力度。改进以书面审为主的审查方式，考虑行政复议案件的重要性和复杂程度，分别采取不同的审查方式。对于事实清楚、争议不大的案件，可以采取书面审理；对于需经行政复议委员会召开会议审理的重大疑难案件，采取当面审查的方式，申请人和被申请人派代表共同出席会议，当面审查有助于核实事实情况，明确争议焦点，方便双方举证质证。对于具有较大社会影响力的行政复议案件，还应当召开听证会。可考虑以行政复议听证为突破口，明确要求由行政复议委员会专家学者、专业人士委员参与行政复议听证，发挥听证程序作用，进一步提高行政复议的公信力，逐步达到行政复议高效、便捷和公正的目标。

（三）加强行政复议委员会人员组成、组织结构和相关责任等制度建设

通过行政复议委员会试点工作表明，引入外部专家学者、专业人士等外部力量参加行政复议，有助于保证复议案件质量、提高复议决定的公信力。因此，建议在修订《行政复议法》时可对上述情况作出具体规定，即“行政复议委员会委员由相关部门负责人、专家学者、专业人士组成，专家学者、专业人士委员可从高校教授、专家学者、律师及其他法务工作者中选聘，委员的遴选应该以自愿、透明、公开为原则，专家学者、专业人士委员在行政复议委员会所占比例应超过1/3。行政复议委员会案件审议会议应当有5名以上单数行政复议委员会委员参加，其中专家学者、专业人士委员应过半数。”此外，由于行政复议委员会集体审议案件，行政复议委员会办公室系根据行政复议委员会案件审议会议形成的审议意见作出行政复议决定，因此，如果个别委员在案件审理中存在滥用职权或渎职行为，如与某方当事人有串通行为或利用职务之便提供不正当便利等情况，导致集体作出的复议决定违法，仍有必要追究其个人责任。为此，笔者建议在《行政复议法》修订中相应增加责任追查、追究制度，以更好地监督行政复议委员会委员依法履行相关职责。

（撰稿：厦门市法制局行政复议应诉处 林庄辉 责任编辑： 邹家林）

注释：

1.实施条例在某些方面已有突破，如第40条和第50条关于行政复议和解与调解的规定。

2.2008年国务院法制办的《通知》中指出，据初步统计，有行政复议权的机关有1．8万个，但地方三级政府的专职行政复议人员仅有1532人，区县级人民政府专职行政复议人员平均仅有0．2人，行政复议力量严重不足。

3.李立：《官民纠纷“大信访小复议”格局被打破》，《法制日报》2011年11月27日

4.周婉玲：《试论我国行政复议制度的改革》，载周汉华主编《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京大学出版社2005年版，第64页

参考书目：

1.杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版

2.沈开举、郑磊：《论我国行政复议改革的逻辑起点和现实路径》，《甘肃行政学院学报》2009年第四期

3.周汉华：《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京大学出版社2005年版

4.沈福俊：《行政复议委员会体制的实践与制度构建》，《政治与法律》2011年第9期

5.王万华：《〈行政复议法〉修改的几个重大问题》，《行政法学研究》2011年第4期