国务院关于印发中国（福建）自由贸易试验区总体方案的通知中明确指出：自贸试验区要深化行政管理体制改革，提升事中事后监管能力和水平。^①作为全面深化改革和扩大开放的试验区，实施相对集中行政许可权制度，实行行政许可、监管及处罚等权力合理、协调配置，打造良好的法治环境和营商环境，为我国深化行政管理体制改革提供可复制可推广的制度借鉴，意义重大，使命光荣。笔者结合福建自贸试验区的有关实际，就实施相对集中行政许可权合法性、相对性、规范性及协调性等有关问题进行分析，抛砖引玉，以期对实践有所裨益。

国务院印发的《中国（福建）自由贸易试验区总体方案》要求：福建省能够下放的经济社会管理权限，全部下放给自贸试验区。福建省人民政府2015年7月10日印发中国（福建）自由贸易试验区实施的省级行政许可事项目录的通知，决定授权由中国（福建）自由贸易试验区福州、厦门、平潭片区管委会实施省级行政许可事项（以下称省级许可253项）。^②福建自贸试验区各片区管委会（以下称片区管委会）根据实际承接实施相应行政许可，厦门片区管委会印发通知，实行“一口受理+部门分办”的模式（即将其中221项通过信息化系统转由行业主管部门出具审核意见，由自贸管委会出具行政许可证书。^③与时同时，福州片区相对集中行政许可权实施方案印发，福州片区集中行使市级部分行政许可事项。^④平潭片区组建行政审批管理局，授权行政审批局按照“相对集中行政许可权”的办法实施集中审批。^⑤福建自贸试验区在实施相对集中行政许可权制度之同时，还实施相对集中行政处罚权等制度，对行政许可与监管和综合执法等权力配置及协作进行了积极尝试，取得了一定成效，但也存在一些问题。这就需要从理论上予以分析明理，从实践上予以进一步改进工作。

一、自由贸易试验区实施相对集中行政许可权之合法性

改革应当于法有据。目前，片区管委会实施省级许可253项，属相对集中行使行政许可权吗？其法定依据何在？《行政许可法》第二十五条规定:“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”。所谓相对集中行政许可权，简言之，就是由一个行政机关行使属于其他行政机关的行政许可权。片区管委会实施省级许可253项，就是属于有关行政许可权在行政机关之间的转移问题。就片区管委会之性质，《中国（福建）自由贸易试验区条例》第十条规定：省人民政府在自贸试验区各片区设立派出机构。253项的许可机关属于省级政府的部门。省政府可以决定设置或者撤销哪些政府部门，也可以调整现有政府部门的职能。不过，在自贸试验区特定区域内予以相关部门职能调整，而在这个区域之外则不调整，说明有其特殊性。笔者认为，管委会实施省级许可253项，符合行政许可法有关相对集中行政许可权制度的规定。一是，《中国（福建）自由贸易试验区总体方案》中明确要求：福建省能够下放的经济社会管理权限，全部下放给自贸试验区。行政许可权当属经济社会管理权限范畴，国务院批准的方案中明确下放职权，可以理解为国务院批准自贸试验区可以实施相对集中行政许可权制度；二是，省政府决定将省级许可253项授权片区管委会行使；三是，片区管委会行使有关部门的行政许可权之同时，在自贸试验区之区域内原有关部门不再行使相应行政许可权。

《中国（福建）自由贸易试验区条例》第十一条规定：省人民政府和片区所在设区的市人民政府及其有关部门、平潭综合实验区应当遵循简政放权、高效便捷的原则，将经济社会管理权限依照法定程序授权或者委托给片区管理机构。这进一步规范了自贸区实施行政许可权在内有关经济社会管理权限的范围：一是有关权力来源于省人民政府和片区所在设区的市人民政府及其有关部门；二是依照法定程序授权或者委托给管委会行使。从行政许可权而言，一方面，片区管委会受委托实施相应行政许可，于法有据。根据许可法规定，一个机关委托另一方机关行使其许可权，需经法律、法规、规章规定。通过相应立法程序，管委会可以依法受有关行政机关委托实施相应行政许可权；同时，管委会可以根据《福建省行政审批事项委托实施规定》有关程序要求，受委托实施相应行政许可。^⑥另一方面，片区管委会根据有关授权实施相应行政许可，需要区别不同情况予以分析。根据行政许可法第二十三条规定，经法律、法规授权实施行政许可的对象是具有公共管理事务职能的组织，一般指向事业单位，并不包括行政机关。而片区管委会属行政机关，通过立法授权片区管委会实施相应行政许可权，认识上存在一定分歧：一种理解是不可以通过法定授权将一个机关的行政许可授予另一方机关行使，理由是不符合行政许可法关于授权对象属事业单位的规定；另一种理解是依照行政许可法第二十二条行政机关在法定职权范围内实施行政许可，通过立法调整行政机关行政许可权，是合法的。笔者倾向于第二种理解。当然，省人民政府和片区所在设区的市人民政府及其有关部门、平潭综合实验区需要将其许可权转移至管委会行使，除经立法程序予以授权之外，还可以根据行政许可法第二十五条规定经省政府决定实施相对集中行政许可权制度来实现。目前，根据中央编办和国务院法制办关于印发《相对集中许可权试点工作方案的通知》（中央编办发〔2015〕16号）精神， 天津市等8个省（市）正在试点相对集中行政许可权制度，福建自贸试验区根据国务院批准的总体方案进行相应相对集中行政许可权试点，也是可行的。从这个意义上说，片区管委会可以经法定程序授权或受委托实施有关行政许可权，也可以依照省政府决定实施相对集中行政许可权。实践中，有的片区所在地党委、政府通过文件的形式赋予片区管委会行使相对集中行政许可权，其合法性值得商榷。

二、自贸试验区实施相对集中行政许可权之相对性

集中行政许可权，按照行政系统，划分为纵向集中和横向集中。纵向权力分工中，省级行政机关实施的行政许可权属重大或复杂，地市一级实施行政许可权有其一般性，县（区）一级实施较为简单的行政许可权，将省、地市、县（区）几级行政许可权集中由片区管委会集中行使，就应当考虑片区管委会的承接能力，同时需要相应研究理顺层级监督的关系。不同行政层级的权力扁平化，权力过大，监督制度必须完善。横向权力分工中，将相同行政层级的不同行政机关的行政许可事项进行集中由片区管委会行使，可以有效减少行政许可事项，同时会导致许可、监督、处罚等权力分离，需要从制度上加强统筹管理和协调运行。从自贸试验区而言，能够集中的权限尽量交由片区管委会行使，这是从权力运行效力最大化的目标出发。同时，也要认识到，权力过于集中，在实施中存在实施主体专业性不足等问题，厦门片区实施253项省级行政许可时，不得不将其中221项经管委会受理后转有关主管部门审批办理，其中形式上统一受理、送达，而实质上审核、决定权力与管委会分离，有关审核与决定权力也存在不同部门行使的现象，在内部分离而外部合一的做法，有时会导致权力边界不清、责任不清的问题，需引起重视并研究对策。在自贸试验区的特定区域内集中权限多一点有其可行性，且对提高行政效率有其意义，但扩大至行政区而言，这一制度则难以复制。实行相对集中行政许可权必须科学合理地调整、确定各部门的行政许可职权，要充分认识到集中行政许可权有其相对性。^⑦

分析自贸试验区集中行政许可权的相对性：首先，集中的权限是有限的，程序性权力容易集中，实体性权力集中难度大。包括受理、送达在内的程序权力很容易实现集中，但是专业性的审查权，尤其是决定权集中的难度相应较大。其次，集中的领域是有限的，对于差异很大的事项也没有集中的必要，集中的权力之间应具有关联性。可考虑从企业设立等市场准入、基本建设项目等领域分口集中；不同的片区管理区域实际情况不一致，对城市管理、社区治理等领域需视情研究行政许可权集中的问题。再次，集中的行政层级是有限的。例如，对于法律、法规明确规定由中央垂直管理的海关、国税、金融监管、出入境检验检疫等专属管辖的职能不应当集中。目前省级253项许可中，需要结合片区管委会实践进行总结，对哪些关联度不大且实际申请量小的单项许可应予调整。同时，对地市、县（区）级许可项目需要统筹研究对口集中的范围，报经省政府决定，以合理确定片区管委会实施相对集中许可权的范围。平潭片区将投资项目从立项到竣工验收涉及的行政许可事项集中行使，收到了一定成效，有关做法值得总结。

依照《行政许可法》第十二条的规定，行政许可主要包括普通许可、特许、认可、核准、登记五大类型。但从目前我国行政审批制度改革情况来看，行政许可往往与其他行政管理方式交叉，诸如行政许可之外的行政确认、备案等行政审批、公共服务事项，与有关行政许可存在一定关联性。因此，在实施相对集中许可权制度时，不宜孤立地将行政许可作为相对集中内容，还应当适当予以延展，将有关关联的其他审批、公共服务事项一并交由片区管委会集中行使。

三、自贸试验区实施相对集中行政许可权之规范性

（一）关于实施行政许可的主体。片区管委会在法定职权范围内实施行政许可，属于具有行政许可权的行政机关，应是适格的。需要研究的是其片区管委会下设机构是否具备实施行政许可的主体资格？福建自贸试验区所属三个片区设立了管委会，各管委会下设不同的机构。依照《中国（福建）自由贸易试验区相对集中行政复议权实施办法》（福建省政府令第161号）第五条规定，公民、法人或者其他组织对片区管委会下设的职能部门作出的具体行政行为不服申请行政复议的，分别由片区管委会统一行使受理、审理和作出行政复议决定的职权。从相应规定分析，片区管委会下设职能部门可以作为行政许可等具体行政行为的实施主体。在理论上，片区管委会下设机构可以实施行政许可，而什么情况下以管委会名义还是以下设机构名义实施行政许可呢？片区管委会下设机构作为具体行政行为的主体，同样适用于职权法定原则。只有在法律、法规、规章规定由片区管委会下设机构实施相应行政许可权的方可以自己名义实施。管委会将其实施的许可权自行授权下设机构实施尚缺乏法定依据。根据相对集中行政许可权制度，省级政府决定一个行政机关行使其他有关行政机关的行政许可权，省政府作出决定时可以明确由片区管委会还是其下设机构实施。可见，片区管委会下设机构实施行政许可权，其依据来源是：一是法定职权，通过立法明确片区管委会某下设机构行使相应行政许可权；二是省政府作出相对集中行政许可权决定时直接明确片区管委会某下设机构行使。需要阐明的是，赋予片区管委会下设机构实施相应行政许可权，该机构应是行政部门，而非事业单位或其他单位；应是下设的独立部门，而非内设机构。就目前情况而言，平潭片区管委会设立了行政审批局实施相应行政许可权。

（二）关于实施行政许可的程序。根据行政许可法第四章关于行政许可实施程序之规定，包括申请与受理、审查与决定、期限、听证、变更与延续及特别规定六节。行政许可实施之权力是一个有机的整体，对外由实施主体承担相应法律后果。而实践中，作为实施相对集中许可权的片区管委会而言，对外一个窗口，实行“一口受理、一个图章、统一送达”等，但也存在部分权力内部运行中分离的问题。其依据及规范性何在？就厦门片区管委会实施省级许可事项受理后转有关部门审核办理为例，其中审查权、决定权的权力边界如何划分、运作程序如何规范？有待进一步研究，并需从制度层面予以进一步规范。从理论上，有关行政许可权集中由片区管委会行使，原行政许可机关不再行使相应权限；实践中，片区管委会实施相对集中许可权过程中，可要求有关部门提供专业性咨询及认定等，但不能造成原许可机关实质上行使相应行政许可权，这与相对集中许可权制度的初衷相悖。与之关联的是，根据行政许可法第二十六条规定实施的一个部门受理后统一办理、联合办理、集中办理的机制。这里需要区分的是，片区管委会行使相对集中许可权时转有关部门审核办理（行政许可实施主体属片区管委会），这与按照行政许可法第二十六规定实行统一办理、联合办理、集中办理的有关性质是不同的。不论是相对集中行使行政许可权还是多个许可事项的统一办理、联合办理、集中办理，有关部门的权力边界应是明晰的，相互协作机制及其监督等配套制度的完善显得较为重要。

（三）关于实施行政许可的监督。相对集中行使行政许可权，几个图章并为一个图章，集中审批是否会带来集中腐败？审批全程受监督，是研究相对集中行政许可权制度之重要内容。一是权力清单之完善，片区管委会实施行政许可事项、依据、运行流程、条件等应当公布；二是规范行政许可自由裁量权，制定相应裁量基准并予公布；三是公开透明，对许可事项从受理到送达全过程流转情况实施全程公开，能够网上办理的应当网上办理。对需要有关部门协助认定等，其实施过程及结果也应当予以公开；四是建立内管机制，派驻纪检监察机构，并通过信息化平台对审批行为实时监控、全程留痕。

四、自由贸易试验区实施相对集中行政许可权之协调性

行政许可属于事前的行政管理手段，实施行政许可之后需要监督申请人按照行政许可决定予以实施，做到事中事后监管与事前控制相衔接。自由贸易试验区实施相对集中行政许可权的同时，要实现行政许可权、动态监管、行政处罚的“三位一体”，相互衔接。

（一）相对集中行政许可权之后，需要做好与原行政许可部门及其他有关职能部门职责之衔接。按照有权必有责、权责须对等的要求，在集中行政许可范围内由管委会审批，原行政许可部门及相关部门按要求主动提供法律法规、技术标准、管理规范等综合支撑，切实防止因支撑不到位影响审批效率。同时，片区管委会要建立与对口主管部门的业务对接机制，主动接受上级主管部门相关业务指导。推动审批平台与相关部门业务专网互通互联，促进信息共享，形成纵向贯通、横向联动的协作机制，确保上下衔接、政令畅通。

（二）相对集中行政许可权之后，需要做好行政许可与行政监管之衔接。行政许可权相对集中行使后，严格按照审批结果及时开展事中事后监管，对行政审批后续监管事项，逐条逐项列出监管目录清单和责任清单，明确监管主体与职责，确保审批、监管无缝对接，从而形成片区管委会与相应监管部门互通互联、紧密合作、协调高效的工作格局。福建省水利厅在管委会实施相应省级行政许可之后，发布了《福建自贸试验区水土保持预防监督事中事后监管办法》，明确按照“谁审批，谁负责”和“属地管理”原则，要求自贸试验区内生产建设项目水土保持工作的监督管理由自贸试验区负全责，切实做到全面督促生产建设项目业主单位全面履行水土保持法定义务；省级水行政主管部门负责事中事后监管。该办法提出了三个问题：一是谁许可谁监管，二是属地管理，三是事中事后监管。具体分析之：申请人实施行政许可情况的监督责任主体需要明确，是审批部门还是审批之外的监管部门？在实施相对集中行政许可权制度中，片区管委会实施许可后，其监管主体可以是片区管委会，也可以是片区管委会之外的其他监管主体，其中可以是原许可部门抑或其他部门。在现行法律规定框架下，对行政许可的监管主体尚无明确的法定条件和确定主体的程序。这给实施中确定有关行政许可的监管主体带来了较大的自由裁量空间。加强行政许可之后的事中事后监管，是相对集中许可权制度之重要组成部分，而且事中事后监管制度实施好坏是判断相对集中许可权制度试点成效的重要因素。为此，笔者认为，需要从权力清单与责任清单编制着手，一是确定片区管委会集中行政许可权之后的监管主体，其中涉及多个监管主体的，必须明确其相互职责分工。对有关许可事项的监管存在属地管理与“条条”主管之间职责分工更应重点研究后加以明确，防止监管主体失位或者“皆有权而又都不管”的现象发生。二是审批与监管的信息共享与使用。为防止审管分离后信息脱节，需要建立审管信息双向联动系统，审批信息即时推送至监管部门，监管信息及时反馈给审批部门，实现“一批就管”的无缝衔接。加强行政审批相关信息的收集、储存、管理、分析，并与社会信用体系有效对接。

（三）相对集中行政许可权之后，需要做好行政许可监管与行政处罚之衔接。目前，福建自贸试验区实施综合执法试点，片区管委会实施相对集中行政处罚权，但片区管委会相应行政处罚权范围不一致。有以下问题需进一步研究：一是相对集中行政处罚权与相对集中行政许可权之关系；二是行政处罚主体与相应行政许可监管主体之关系；三是综合执法与完善事中事后监管制度之关系。从目前实践来看，片区管委会实施省级许可项目及其他行政许可权，与相对集中处罚权之范围不一致，且相互关联度并不是很密切。相应行政许可权确定后方可确定其监管主体，而片区管委会相对集中处罚权方案在这之前已经确定。可以说，在设计福建自贸试验区相对集中许可权制度上，并未从完善相应行政许可的事中事后监管角度研究制定相对集中处罚权的制度。就厦门片区而言，行政综合执法方案中有关统一指挥、统一协调的机制及建立统一平台、统一信用体系的精神，有其合理性，可以借鉴。同时，也要认识到，从落实相对集中行政许可权之监管出发，进一步完善相应执法体制和机制。

福建自贸试验区实施相对集中行政许可权试点，走出了坚实的一步。同时，必须充分认识到，相对集中行政许可权试点是我国的重要改革任务，是简政放权、放管结合、优化服务的重大举措，涉及行政许可、监管、处罚纵向与横向的职能调整、程序再造、机制创新等重大问题，有必要从制度设计上加强宏观统筹，注重各项具体制度的衔接。实践中，应更加充分地发挥福建自贸试验区的领导协调工作机制的作用，加强领导，统筹协调，整体谋划，强力推动。

 (撰稿：厦门市法制局 丁贤志)

注释

1.国务院关于印发中国（福建）自由贸易试验区总体方案的通知（国发〔2015〕20号）

2.福建省人民政府关于印发中国（福建）自由贸易试验区实施的省级行政许可事项目录的通知（闽政文〔2015〕250号）

3.中国（福建）自由贸易试验区厦门片区管理委员会关于公布授予福建自贸试验区厦门片区实施的省级行政许可事项清单的通知（厦自贸委〔2015〕108号）

4.中共福州市委办公厅福州市人民政府办公厅关于印发中国（福建）自由贸易试验区福州片区相对集中行政许可权实施方案的通知（榕委发〔2015〕13号）

5.福建省关于中国（福建）自由贸易试验区平潭片区实施方案的批复（闽政文〔2015〕122号）

6.《福建省行政审批事项委托实施规定》（省人民政府令第140号2014年4月21日公布）第三条规定： 行政机关可以根据实际需要将其实施的行政审批事项委托其他行政机关实施，但法律、法规明确规定不得委托的除外。

县级以上人民政府负责行政审批制度改革的部门可以提出拟委托下级人民政府及其部门实施的行政审批事项目录，经征求相关部门意见后，报本级人民政府批准实施。

设区市、县（市、区）人民政府可以提出拟由上级人民政府及其部门委托给本级人民政府及其部门实施的行政审批事项目录，报上级人民政府批准实施。

7.王敬波,《相对集中行政许可权：行政权力横向配置的试验场》,《政法论坛》2013年第1期。