2017年，厦门市湖里区政府法制办在区委、区政府的领导下，在厦门市法制局的指导下，严格依照《中华人民共和国行政复议法》及实施条例等法律规定，认真履行行政复议职责，积极化解行政争议，促进行政机关依法行政，保护行政相对人的合法权益。现将2017年湖里区行政复议案件审理情况报告如下：

    一、基本情况及特点

（一）基本情况

2017年，湖里区法制办共收到行政复议申请103件，经审查，决定不予受理3件、决定转送14件，决定立案受理86件。目前，共审结行政复议案件77件，审结率为89.53%，其中，因行政机关撤销原具体行政行为、申请人撤回行政复议申请，作出终止决定的37件，占48.05%；双方当事人达成和解、调解结案的21件，占27.27%；复议决定维持原具体行政行为的12件，占15.58%；复议决定驳回行政复议申请的5件，占6.49%；复议决定撤销原具体行政行为的2件，占2.6%（详见表1）。

表1  已结案件审理情况

    （二）主要特点

1．案件数量大幅增加，案件类型相对集中。2017年，区法制办共受理行政复议案件86件，较上年同比增加86.96%。案件类型主要集中在城市管理行政执法领域，以区执法局为被申请人的行政复议案件79件，占91.86%。其中，违反环保条例案件57件，占受理案件总数的66.28%，仅违反环保条例在禁设地点新设餐饮业类型案件46件，占受理案件总数53.49%。究其原因，主要在于今年中央第五环境保护督察组进驻厦门开展督察期间，湖里区针对餐饮业油烟污染、噪声超标等违法经营行为从快从重作出处罚，但由于时间紧、任务重，对事实认定、法律适用及自由裁量运用不够细致谨慎，案件处理引发较多争议，导致大量行政相对人提起行政复议。

表2  行政复议案件类型

2．新型案件明显增多，被申请人范围扩大。2017年，不服信息公开答复、不服噪声污染及粉尘污染等新类型案件明显增多，共有9种类型案件（详见表2）。被复议对象主要集中在区执法局、湖里公安分局等传统行政执法部门，以往未出现行政复议案件的单位，如审计局、街道办也成为行政复议被申请人（详见表3）。行政相对人申请复议的范围逐步扩大，说明行政相对人通过合法途径理性表达诉求、依法维护自身权益的意识日益增强，复议诉求渐趋多元化，对以行政复议方式解决行政争端的认可度不断提升。

表3  行政复议被申请人情况

   3．行政复议被诉率提高，复议诉讼风险加大。2017年，区政府作出行政复议决定被诉8件，2016年仅为1件。目前，有1件行政复议决定被一审法院判决撤销。随着今年复议案件受理量的大幅提升、类型的不断增多，复议决定被诉的概率明显增大，预计明年将有更多行政复议申请人因不服复议决定而提起行政诉讼。

二、审查发现的主要问题

从2017年审结的复议案件来看，全区行政执法案件质量有所下降，行政执法水平有待于进一步提高。主要存在以下问题：

一是行政复议答复能力和期限意识薄弱。个别单位在提交行政复议答复时缺乏针对性，未能针对申请人提出的复议请求作出实质性答复，未提交证据目录或提交的证据材料不完整；答复及提交证据超期等问题屡有出现，具体工作人员对法律规定的超期限提交答复及证据材料的法律后果认识不够，期限意识薄弱。

    二是主要事实不清、证据不足。相关执法部门应对专项整治、查处批量案件的经验不足，对违法时间、违法原因、违法情节等关键要素取证不足，特别是在禁设地点新设餐饮业的认定上，忽视了被处罚人已经相关行政机关批准设立多年的事实，导致案件成批量出现事实认定问题。

三是自由裁量过当。相关执法部门在适用自由裁量标准时，无论情节轻重，均在自由裁量权档次范围内以顶格标准作出处罚，不符合行政处罚合理性原则。

四是程序不规范。个别案件在不符合法定留置送达、公告送达适用条件的情况下，仍采取上述方式进行送达；相关执法部门在告知行政相对人拟作出的行政处罚决定及相关法定权利后，对行政相对人依法提出的陈述申辩意见，未依照法定程序进行复核，存在程序瑕疵。

三、审理行政复议案件的主要做法

一是依法受理复议申请，畅通行政复议渠道。对当事人的复议申请，严格依法审查，区分行政复议、行政投诉和信访事项，分别作出是否受理或转送处理，引导当事人通过法律途径解决行政争议。针对存在管辖争议的不服公安机关作出行政行为而提出复议申请的案件，以尊重当事人意愿为原则，畅通行政复议渠道，确保行政相对人的复议救济权利得到充分行使。为做好行政复议受理工作，在行政办公场所十分紧张的情况下，专门设立行政复议接待室，热情接待行政复议当事人，规范办理案件受理、送达等各项手续。

二是严格审查事实证据，解决疑点难点问题。在审理过程中，区法制办在充分听取各方当事人意见、全面认真审查证据材料的基础上，针对环保督查期间作出处罚案件批量存在事实认定错误、自由裁量过当、法律文书不规范等问题，逐一进行综合分析研判，并加强与市、区法院行政庭、市法制局行政复议处、市行政执法局法规处等单位的沟通协商，取得了审查处理此类案件的共识，及时化解了一批社会关注度高、可能引发群体性事件的行政争议，为今后规范执法，准确适用法律、合理运用自由裁量权发挥监督指导作用。

三是积极推进调审结合，依法化解矛盾纠纷。区法制办坚持将行政复议作为化解行政争议的重要方式，在办理各类行政复议案件的过程中，充分运用行政复议和解调解手段，对存在自由裁量过当、事实认定错误、程序有瑕疵的案件，或者复议申请人在被处罚后积极整改并取得执法机关认可、家庭经济有困难的案件，以及复议申请人经行政复议机关引导、教育后能够认识错误并已停止经营、注销案涉餐饮店的案件，依法按照自愿、合法的原则进行调解，酌情减免罚款，积极化解矛盾纠纷，努力做到案结事了。今年以来，采取和解调解方式结案的行政复议案件共21件，同比增加10件，占比27.27%，取得较好的社会效果。

四是切实加强层级监督，促进执法水平提升。针对在复议审查过程中发现环保类案件普遍存在的事实认定错误、法律适用不准确、自由裁量过当等问题，区法制办一方面及时以《呈阅件》的方式报告区领导，在汇总问题的同时，深入分析原因，提出解决建议，为领导科学决策提供法律意见；另一方面，依法向执法单位发出《行政复议意见书》，指出个案存在的问题并限期改正，通过行政复议层级监督的方式，将问题解决在行政机关内部，最大限度地避免存在问题的案件进入司法程序而引发败诉风险、造成不良影响，促进行政执法水平提高。

四、建议

为进一步提升行政机关依法行政水平，维护行政相对人的合法权益，针对行政复议案件审理中发现的问题，现提出以下几点建议：

（一）加强法治力量建设，全面规范行政行为。从今年复议案件的类型来看，行政相对人对行政行为复议的范围已经从单一的行政处罚扩展至信访事项处理、政府信息公开答复、投诉举报处理等。可以预见，随着公民法治意识的继续增强，今后行政机关的执法活动将全面受到行政相对人的质疑和挑战。为提高依法行政能力，区直各部门、各街道办要切实加强法治力量建设，充分发挥内设法制机构或法律顾问、法律顾问助理等专业机构、专业人员的作用，全面依法规范行政行为，特别是在处理本单位的行政诉讼、复议或仲裁案件、实施行政处罚、采取强制措施、进行政府信息公开答复、进行重大行政决策、处理信访事项等与行政相对人权益密切相关的工作领域，通过法律专业力量的提前介入、全程参与、主动服务，将依法行政理念贯穿行政行为的始终，从源头上防范法律风险，提高依法行政水平。

（二）加强依法行政能力建设，提高行政及执法水平。行政机关要通过加强日常执法监督、邀请专家授课、观摩典型案例庭审活动、组织优秀执法文书评比等方式，切实加强依法行政能力建设，做到“法定职责必须为，法无授权不可为”。一方面要加强基础业务培训，通过建立培训机制、制定培训计划、开展培训活动，定期邀请法院、上级业务部门、法律顾问、本单位业务骨干等专业人员，组织一线执法工作人员就《行政处罚法》、《行政强制法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等与执法相关的法律知识学习进行有针对性的学习，帮助一线执法人员熟练掌握执法所依据的法律法规。另一方面，要突出问题导向，高度重视本单位复议被撤销案件、诉讼败诉案件、上级执法检查发现的问题、人民检察院、人民法院、行政复议机关提出的工作建议等，在及时采取措施开展个案整改的同时，注意举一反三、以点带面，加强制度性建设，全面提升依法行政水平。

    （三）坚持实体与程序并重，依法开展行政执法活动。一是要做到认定事实清楚，证据确凿，及时、规范、全面地开展调查取证工作，重点收集、整理和固定原始证据等证明力大的证据；要认真调查核实案件证据材料，根据证据材料准确认定违法事实，避免因描述错误而导致认定事实错误。二是要做到程序合法，必须强化程序意识，严格按照法律规定的流程、方式、步骤、措施实施行政行为并做到程序留痕。特别要注意充分保障当事人的知情权、参与权、话语权，认真听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据依法进行复核核实。

（四）依法开展行政调解，积极化解行政争议。根据《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》、《厦门市行政调解程序规定》等规定，对依法可以调解的行政机关与公民、法人或其他组织之间发生的行政争议，行政机关要依照法律、法规、规章规定，履行行政调解职责，及时有效地化解社会矛盾。为充分发挥行政调解化解行政争议、维护社会稳定的积极作用，区直各部门、各街道办要认真梳理法定职责内的行政调解事项，依法告知行政相对人申请行政调解的权利，认真听取行政相对人的陈述，主动通过说服教育、劝导协商等非强制性方式，开展行政调解工作，引导当事人与行政机关在自愿、合法、平等、协商的基础上达成和解，降低行政争议进入行政复议、行政诉讼的机率，减少法律风险，节约行政与司法资源。

（撰稿：厦门市湖里区政府法制办）