推行行政执法三项制度是贯彻落实党的十八届四中全会“全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家”的重要举措。6月30日，省委常委会审议通过了《在中国（福建）自由贸易试验区试行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度的工作方案》，明确在福建自贸试验区试行三项制度。福州、平潭、厦门三个自贸片区各承担一项试验任务，厦门自贸片区试行重大执法决定法制审核制度。

厦门市委、市政府高度重视，充分认识到这项试点对推进厦门自贸片区建设，营造法治化、国际化、便利化的营商环境，加快建设法治政府和全面依法治国，具有先行先试的重要意义，多次召开专题会议，部署落实试点工作。8月11日市政府召开第17次常务会议，审议通过《厦门自贸片区试行重大执法决定法制审核制度实施方案》，并上报省政府法制办、省编办、省自贸办备案（厦府函〔2017〕79号），明确在厦门自贸片区市场监管、城市管理、国土资源、知识产权等领域开展重大执法决定法制审核制度试点工作。

一、主要做法

（一）加强组织领导，试点工作扎实有序推进。市委、市政府高度重视，成立由厦门自贸委分管领导担任组长，市法制局及试点单位分管领导担任副组长，相关部门的法制机构主要负责同志为成员的试点工作协调小组，做好试点工作的组织领导、统筹协调和监督检查工作。各试点单位主要领导亲自抓，分管领导具体抓，相关处（科）室分工协作、具体落实，试点工作有序推进。

（二）建立健全联动协调机制，合力解决新问题、新情况。厦门自贸委多次召集市法制局、市执法局、市知识产权局及各试点单位参加试点工作专题会议，听取试点工作进展情况，分析解决试点过程中出现的问题，督促推进试点工作的有序推进。建立市、区两级联动协调机制，市执法局建立联动协调机制，加强对海沧区、湖里区执法局的业务指导和沟通协调，湖里区、海沧区建立区级执法机构协调机制，确保试点工作扎实有序。

（三）制定工作细则，明确自由裁量标准，加强执法规范。各试点单位根据市实施方案要求，针对各自领域的特点，确立了目录清单，制定了工作细则，明确了试点工作的审核主体、审核范围、审核内容、审核程序。厦门自贸委综合监管局梳理了知识产权和文化市场领域相关的法律法规规章，形成制度汇编；编制相关工作制度，制定相关法律法规规章的自由裁量标准，重点强调行政执法的规范化。海沧区、湖里区执法局将涉及自贸区需提交法院审理的案件，统一归口自贸区法庭审理，做到执法标准和案件审理的统一、规范。

（四）加强人员配备，引入政府法律顾问，充实法制审核队伍。厦门自贸委聘请律师事务所作为政府法律顾问参与法制审核工作。市国土房产局从人民法院调入专业审批人员充实法制工作机构，配备具有国家法律职业资格的法制审核人员，聘请两家律师事务所作为政府法律顾问参与法制审核工作。市市场监管局设有专门的法制审核机构，配备专职法制审核人员7人，其中4人具有法学专业硕士学位，其余均为大学本科以上学历；3人具有公职律师资格。

（五）加强调研考察，建立培训机制，有序提高法律意识和业务能力。市法制局邀请国务院法制办相关司局以及省法制办来厦对各试点单位法制机构工作人员以及有关执法业务骨干进行培训，统一思想认识，明确行政执法三项制度改革的目的、意义和相关注意事项，加强重大执法决定法制审核制度试点工作的组织推动。厦门自贸委与市法制局、市市场监管局、市国土房产局、市知识产权局、海沧区执法局等相关职能部门到广州、宁波、合肥等试点城市学习调研三项制度改革情况，吸收借鉴他们的经验做法。厦门自贸委综合监管局积极组织新进执法人员参加行政执法证件申领培训，组织执法人员学习相关法律法规规章，对接市知识产权局、市文广新局等部门开展“双随机”执法活动，有效提高执法人员的法律意识和执法水平。

二、取得的成效

在法制审核过程中，法制部门和办案部门紧密配合，反复磋商，确保行政处罚案件合法、规范。试点工作开展以来，市市场监管局在厦门自贸片区办理一般程序行政处罚案件53件，法制审核率达100%。海沧区执法局对28起个人处罚在1万元以上和1起公司处罚在10万元以上的处罚决定进行重大执法决定法制审核和组织重大行政执法案件评议。

一是改革企业登记撤销程序，维护被冒用者权益。市市场监管局针对厦门自贸片区中冒用他人身份证登记类的行政处罚案件，法制部门、办案单位和登记部门多次研究，探索简化此类案件的撤销程序，取得了较好的成效。今年以来，此类案件多达30多起，骗取登记的企业大多未依法年报被列入经营异常名录，而被冒用身份证的人员在购房贷款、提拔任用、乘坐飞机高铁等活动受到限制，严重影响他们的正常生活，社会反响强烈。而《公司法》将撤销登记规定在罚则之中，且仅适用于情节严重的情形。一些办案单位往往先责令企业主动改正，并在行政处罚后才撤销登记，且被冒用人往往被登记为股东或者高管，实际承担了行政处罚的不合理结果。市市场监管局在《行政许可法》规定的框架下，通过积极向法院、法制局和上级工商部门沟通汇报，学习研究上海、深圳等地经验的基础上，形成简化版的撤销程序，在查明事实的基础上，实事求是地简化工作流程，截至目前已经办结10余件，取得较好的执法效果和社会效应。

二是创新执法主体、执法文书、执法程序的“三统一”。市市场监管局积极协调市法制局，为822名执法人员换发执法证，确保执法主体合法适格。积极协调省工商局、省食药监局等部门，整合了原工商、食药、卫计等部门的执法文书，相对统一了工商和食药的执法程序。

三是建立完善会审评议机制，试行复杂案件立案前法律顾问介入机制。海沧区执法局成立重大执法决定法制审核领导小组，坚持重大、复杂案件评议制度，不定期召开重大执法决定法制审核会审会议，集体讨论决定重大案件的处理意见，充分听取评议人员的意见，综合考虑违法情节、对社会的危害程度等因素，合理确定处罚种类以及幅度，防止行政处罚的随意性和私有化。湖里区执法局成立案件评议小组，进一步试行复杂案件立案前法律顾问介入机制，从案件源头强化法制审查。

四是健全多维度知识产权保护和协作机制，实现“一站式”服务。厦门自贸委与厦门海关、市公安局、市检察院、市中级法院、厦门仲裁委联合建立自贸区知识产权保护协作机制，强化知识产权行政保护、司法保护、海关保护之间的衔接，健全司法、仲裁、调解等知识产权多元化纠纷解决机制。依托自贸区大数据平台和综合监管执法平台，在“三合一”知识产权领域开展“双随机”抽查执法，加强知识产权信用监管。建立厦门自贸片区知识产权执法协作互助中心，建设“厦门自贸片区知识产权保护协作互助信息平台”机制，以“互联网+”方式实现跨领域、跨部门、跨区域的多元化知识产权保护，提供全面、便捷的“一站式”服务。建立中国厦门（厨卫）知识产权快速维权中心，提供一个快速审查、确权和维权功能的“一站式”服务平台，建设厦门自贸区海关知识产权保护展示中心，重点展示中国政府（海关）知识产权保护成果，实现知识产权保护的社会共治。

五是加强信息建设，实行行政处罚案件网上法制审核。市市场监管局在原工商行政处罚案件信息管理系统的基础上，增加食品、药械行政处罚案件的办理流程，实现市场监督管理领域所有行政处罚案件网上法制审核。办案单位在案件调查终结后，将调查终结报告、案件证据材料、法律适用依据等材料一律通过行政处罚案件信息管理系统提交相应法制部门进行审核，未经法制部门审核或者审核未通过的案件，办案部门无法提交局领导审批，从制度和程序上确保每一起行政处罚案件都经过法制审核。湖里区执法局正与区信用办平台建设技术对接，将实现按条件自动实时上传公示平台，取代目前手动将阶段性拟公开信息发送予平台审核的方式公开。

六是建立三级培训机制，实现法制审核培训全覆盖。湖里区执法局制定并落实了依托上级平台、自行组织培训、工作人员日常自学的三级培训计划，通过封闭集训、网上学习、主题讲座、案件检讨会议等方式，针对领导干部、业务骨干、普通执法人员、协助执法人员分类开展培训，截至年底将培训（不含日常自学）执法人员、协查员骨干491人次，其中依托省平台培训3人次，依托市级平台培训217人次。

三、存在的问题和困难

一是市市场监管局机构整合后，市场监管执法没有统一的处罚程序规定，仍然延用《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（工商总局28号令）和《食品药品行政处罚程序规定》（食药监总局3号令），但在实际执法中存在办案期限不统一、延期报告制度相矛盾、案件核审、处罚告知制度不一致等诸多问题，容易造成执法的盲目性、随意性，直接影响行政执法活动的合法性，亟需统一。

二是与审批制度改革工作的衔接问题。审批制度改革以来，市国土房产局已经基本完全实行准则制审批，即符合办事指南要求的条件，应当在极短的时间内予以许可。尤其是办理时限，经过多轮审改推进，行政许可的审批时限已经压缩到极限。法制审核对业务机构与法制机构的分工、办理业务时限不可避免产生影响。

三是与重大行政决策管理制度的协调问题。根据上级文件要求，重大行政决策的做出，应当遵循公众参与、专家和法律咨询论证、风险评估、合法性审查、集体决定等必要程序。该领域的重大执法决定的合法性审查与法制审核的关系亟需进一步理清。

四是执法人员库尚未完全建立，执法人员不足；执法人员执法能力和业务水平有待进一步提高。

四、工作建议

一是建立执法人员定期培训制度，加强法制培训教育，不断提高执法人员的综合素质和业务水平。

二是针对行政处罚程序不一致的问题，市市场监管局将继续推动相关立法工作，希望得到各级法制部门、自贸办的支持。