《厦门经济特区轨道交通管理条例》（以下简称《条例》）是今年市人大常委会、市政府立法计划确定的正式法规项目。去年底，起草单位市交通运输局将《条例》草案送审稿报送审查后，市法制局即按照科学立法、民主立法、依法立法的要求，抓紧开展相关审查工作，通过书面征求意见、召开部门征求意见会、相对人座谈会、专家论证会以及向社会公开征求意见等形式广泛征求意见和建议。现就《条例（草案）》公开征求意见及采纳情况说明如下：

一、公开征求意见情况

市法制局在立法审查中，主要采取以下方式公开征求意见：一是书面征求市人大、政协相关专委会，市委办公厅法规处，各区政府，以及市政府相关部门的意见和建议；二是组织召开了由市发改、规划、国土房产、环保、建设、市政园林等单位参加的部门征求意见会；三是专门召开了由轨道交通建设、勘测设计、监理、设备安装等单位参加的相对人座谈会；四是邀请部分市政府立法咨询专家就轨道交通建设中综合开发的公共利益属性等问题进行了专题论证；五是通过市政府、市法制局网站以及“厦门市法规规章草案意见征集系统”公开向社会征求意见，进一步汇集民意、集中民智。此外，为进一步提高立法的精细化水平，根据相关规定，还首次就《条例（草案）》中的性别平等问题委托市妇联进行评估。截至4月底，共收到各类反馈意见200余条。在综合各方面意见和建议的基础上，市法制局会同起草单位对该草案进行了认真研究和反复修改，吸纳了大部分的意见和建议。4月12日，市政府相关领导组织召开了《条例（草案）》专题协调会，相关部门对《条例（草案）》进一步形成共识。4月26日，市政府第34次常务会议研究通过了《条例（草案）》。4月27日，市政府以议案的形式正式提请市人大常委会审议。

二、相关意见采纳和修改情况

市法制局对征集到的各类意见和建议进行了分类整理、认真研究，相关意见及采纳情况主要如下：

（一）相关部门、单位以及专家意见采纳和修改情况

从书面征求意见、召开部门征求意见会、相对人座谈会、专家论证会，以及向社会公开征求意见的情况看，相关各方对《条例（草案）》的意见和建议主要集中在以下几个方面：

1.关于职责分工

轨道交通管理涉及面广，涉及部门多，在征求意见过程中，市交通运输局、市建设局、市市政园林局等相关部门从各自职责以及现实管理需要，对轨道交通建设与运营管理过程中涉及部门职责分工提出了各自的意见和建议。在综合各方面意见基础上，经多次协调和反复研究，《条例（草案）》在部门职责分工方面作了以下规定：一是建立轨道交通工作协调机制，明确市政府应当加强对轨道交通工作的领导，建立协调机制，及时研究解决轨道交通管理中的重大问题（第四条第一款）；二是明确政府职责分工，规定了区政府，轨道交通建设、运营的主管部门，以及发改、公安、财政、国土房产等部门的职责分工，其中，市建设主管部门、交通运输主管部门分别负责轨道交通工程建设、运营的监督管理（第四条）；三是明确轨道交通经营单位职责，规定市政府确定的轨道交通经营单位具体负责轨道交通的建设、运营和综合开发（第五条第一款）。

2.关于土地储备

征求意见过程中，市财政局、市土总均提出，为保障轨道交通建设可持续发展，需要以轨道交通土地储备为基础，在目前轨道交通土地储备进展较慢的情况下，建议增加土地储备制度的规定。经研究，《条例（草案）》采纳了上述意见，增加规定建立轨道交通建设土地储备制度。土地储备机构应当根据轨道交通规划和周边情况，将符合条件的用地纳入土地储备。具体办法由市人民政府另行制定（第十一条第二款）。

3.关于综合开发

关于轨道交通综合开发的性质问题，市法制局邀请建筑设计、法律方面的市政府立法咨询专家等专业人士进行论证。论证会上，有关专家认为：征收轨道交通设施用地的公共利益性质毋须论证，将土地征收后，用于轨道交通设施建设就满足了公共利益要求，后续的进一步开发不影响土地征收行为的公共利益性质。同时，提出征收综合开发用地必须有范围，有数量限制。经研究，《条例（草案）》采纳了专家意见，增加规定综合开发是利用轨道交通设施，按照有关规划在轨道交通用地范围及其地表、地上、地下空间（包括轨道交通沿线车辆段、停车场、车站的地下、周边及上盖）内进行的开发经营活动（第五条第二款）。

关于综合开发收益用途、范围，征求意见过程中，存在意见分歧。轨道集团多次提出，综合开发收益只能用于轨道交通的经营，不应用于轨道交通建设。经研究认为，综合开发收益包括形成的上盖用地一次性出让收益和轨道集团持有的物业产生的收益，且市政府已明确轨道交通主体建设工程建设资金原则上通过综合平衡土地和上盖等相关土地的一次性出让收益加以平衡。因此，《条例（草案）》规定综合开发收益按照市政府规定用于轨道交通建设和运营，并接受市财政、审计部门的监督（第十二条第二款）。

4.关于开工建设条件

征求意见过程中，针对轨道交通建设过程中遇到的突出问题，轨道集团提出应当进一步优化轨道交通建设审批流程，以加快轨道交通建设进程。市建设局、市国土房产局等相关部门也就优化、简化轨道交通建设审批流程等方面提出了意见和建议。经充分研究、论证，《条例（草案）》立足顶层设计，充分运用经济特区立法权，在轨道交通建设程序方面作了变通性规定：对市政府确定的轨道交通工程，在发展改革、国土房产、规划、消防等主管部门出具相关审查意见，且参建主体确定后，建设单位可以持上述意见和施工图设计技术审查合格意见到建设主管部门办理建设工程质量安全监督申报和施工许可，其他法定许可同步完善。具体建设审批办法由市政府另行制定（第十三条）。

5.关于安全保护区

轨道交通运营安全事关重大，征求意见过程中，有部门建议，安全保护区内建设（作业）活动统一归同一个部门监管；有部门则建议，安全保护区内的正式建设项目的违法行为由各部门依法处罚，其他违法行为由轨道交通经营单位处罚。经反复研究，《条例（草案）》对安全保护区的监管作了以下方面的规定：一是规定在安全保护区内从事可能危及轨道交通安全的建设（作业）活动，建设（作业）单位和个人应当确保轨道交通安全，制定轨道交通安全保护方案，报轨道交通经营单位同意；轨道交通经营单位认为有必要的，可以要求建设（作业）单位和个人委托有相关资质的单位进行安全评估（第二十二条）；二是对安全保护区内违法建设（作业）活动规定了处罚措施，其中，应当办理审批而未经审批的，由相关审批部门处罚；未制定安全保护方案或者未按方案实施以及未采取防范或者补救措施的，轨道交通经营单位予以劝阻和制止，并向相应的建设主管部门、专业建设工程主管部门或者相关行业主管部门报告，由有关部门依职责予以处罚；同时，造成轨道交通设施设备损坏的，依法承担民事赔偿责任，并纳入信用监管（第四十七条）。

6.关于授权执法

征求意见过程中，对于是否授权轨道交通经营单位执法存在较大意见分歧。市交通运输局等部门提出，轨道交通线路长、设施多，很多矛盾问题随时可能发生，需要快速反应、及时处置，建议参照上海、广州等城市的做法，授权轨道交通经营单位执法，以便及时查处各类违法行为，提高执法效率。市编办等部门则认为，授权轨道交通经营单位行政处罚权与目前政企分开、政事分开的改革方向相违背，与中央要求“逐步实现行政职能回归行政机构”的要求不符。专家论证过程中，有专家提出，《中华人民共和国行政处罚法》不禁止法律、法规授权的组织行使处罚权，轨道交通经营单位能否作为行政处罚的行政主体，要分情况对待：如果轨道交通经营单位本身是违法行为的被害人，轨道交通经营单位就不宜作为行政处罚的主体，如果违法行为侵犯的法益是交通秩序，轨道交通经营单位不是被害人，可以作为行政处罚的主体；还有专家提出，轨道交通线路长、站点设施多、管理难度大，有关设施保护和运营秩序维护，时效性都非常强，由于有关职能部门受编制和执法任务繁杂的制约，难以及时制止和查处各种违法行为，通过地方性法规赋予具有管理公共事务职能的组织一定的处罚权，符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定。经研究认为，为提高执法效率，及时查处影响轨道交通公共秩序和环境卫生的违法行为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十七条的规定，并借鉴国内上海、广州、南京、成都、青岛等轨道交通立法例，有必要授权轨道交通经营单位执法。为此，《条例（草案）》授权轨道交通经营单位对影响秩序以及环境卫生等违法行为实施处罚（第五条、第四十九条）。

（二）性别评估采纳和修改情况

为了进一步提高立法的精细化水平，不断提升政府立法质量，2017年底，市法制局围绕重点领域立法，首次就2018年市政府立法计划确定的《条例》开展性别平等评估。性别平等评估工作由市法制局联合市妇联委托厦大法学院蒋月教授领衔的课题组进行。课题组根据男女平等原则和国家、省、市妇女发展纲要的相关要求，对《条例（草案送审稿）》进行全面评估，并作出如下总体评价：一是符合男女平等原则；二是基本达到了《厦门市妇女发展纲要》的相关要求；三是能够基本确保不同社会群体获取公共交通资源，及平等享有公共交通服务和待遇，获得公正的社会评价；四是一定程度上考虑了男女两性的特殊需求；五是法规实施后，能促进性别平等政策实施；六是有必要为保证弱势群体的特殊需要加大公共交通建设和运营的成本。同时，综合考虑厦门市轨道交通特点、问卷调查统计结果及其他城市轨道交通运营情况，就《条例（草案送审稿）》中的部分条款和内容提出了具体的修改完善建议。

市法制局会同起草单位就课题组提交的《<厦门经济特区轨道交通管理条例（草案送审稿）>性别平等评估研究报告》进行认真研究，采纳了课题组的大部分意见：一是增加规定轨道交通经营单位应当设置便民设施。《条例（草案）》第二十九条规定，轨道交通经营单位应当按照下列规定设置相应设施，方便乘客出行：㈠出入口、通道、无障碍设施完好、畅通，引导标志齐全、易识别；㈡在车站配备医疗急救箱； ㈢在乘车、检票口，为孕妇、携带婴幼儿的乘客、老人以及残障人士提供绿色服务通道或者便利服务；㈣在大型车站或者较大型车站配置母婴设施；㈤在列车内设置老、弱、病、残、孕和携带婴幼儿的乘客专座；㈥合理配置车站男女卫生的厕位数量。切实保障地铁服务质量，方便老年人、残疾人等人群出行。二是增加规定禁止刊登或播放恶俗广告或不尊重弱势群体的广告。《条例（草案）》第二十八条第三款规定，投放的广告不得有歧视、贬损、排斥等不尊重女性或者其他社会群体的内容；不得刊登或者播放内容低俗的广告。《条例（草案）》根据课题组提交的评估报告，在设施配置、服务提供和日常管理等细节上予以更为周到、细致的考量，使我市的轨道交通服务更具人性化，更好地体现出厦门这座城市的文明与包容。

此外，根据有关意见，《条例（草案）》还在一些文字上和立法技术方面进行了相应修改和处理。

（厦门法制局法规处）