摘要：随着改革开放的不断推进和深入，我国城市化水平不断提升，经济的增长和城市人口的增多必然导致社会治安情况日趋复杂，社会治安问题日益尖锐。社会治安防控体系建设是新时期社会综合治理的一个重要环节，对于完善国家治理体系、维护转型期社会稳定具有重要意义。本文结合基层公安实践，就城市治安防控体系现状、当前存在的问题以及如何加强社会治安防控体系建设作了相应探究。

一、厦门市社会治安防控体系建设的现状

党的十九大报告提出要加快社会治安防控体系建设，这就要求我们要完善社会治安综合治理体制机制，加快建设立体化、信息化社会治安防控体系。近年来厦门市公安机关积极打造“体系牵引、机制助推、基础支撑”的立体化社会治安防控体系，坚持“党政领导、综治协调、公安主导、社会参与、资源共享”的总体思路，高起点设计、高标准建设、高效率推进公共安全视频监控系统建设及联网工作，不断推动技防设施向基层单元延伸、向整合应用拓展，在服务社会治理、维护治安秩序、保障公共安全、预防及打击违法犯罪等方面发挥了积极作用。2017年，厦门市刑事警情同比下降42.8%，为历年最低。全市公安机关共破获刑事案件1.3万起，抓获犯罪嫌疑人1万余人，命案破案率100%，诈骗案件同比下降30.56%，“两抢”警情更是实现250天“零发案”，“车扒”警情实现143天“零发案”。

此外，在推动治安防控社会化方面，从最早的倡导建立社区巡逻队，到后来全市开始建立社区网格化管理，组建“红袖标”平安志愿者队伍，再到创造性地将互联网的创新成果与传统群防群治深度融合，厦门的群防群治工作已经由以往简单的初步带动、粗放式投入模式，转变为依靠网络信息化系统，如推出“厦门百姓”APP等特色品牌，倡导群众自愿参与，实现群防力量全时空、全领域、全方位覆盖。目前，全市“平安志愿者”达十万余名，先后涌现出“义务交警”、“个人调解工作室”等特色典型，充分发挥广大群众的力量，展现群防群治风采。

二、厦门市社会治安防控体系建设存在的问题

总体而言，在各级党委和政府的高度重视下，厦门市治安防控体系建设取得了突破进展，打造了“雪亮工程”、“厦门百姓”等特色品牌，在维护社会治安、打击犯罪、服务群众方面发挥了重要作用。但是也要看到，现行的城市社会治安防控体系在体制机制、法律制度、技术设备等方面还存在着些许不足。

（一）公安队伍现有体制不合理

1.现有警力不足，配置不合理。

截止至2017年，厦门市的常住人口达到401万，其中外来流动人口就有近200万，而公安机关实际配备警力仅有4600余名，略超常住人口的千分之一，与之相比，西方发达国家警力配置比普遍高于常住人口的2‰。我们与发达国家相比，还有很大差距。

同时，警力的配置也不尽合理，派出所人手不够，基层民警一警多能、一警多职，24小时连轴转苦不堪言，以笔者曾经就职过的老城区派出所为例，一共24名民警，其中只有三分之一民警的工作是打击犯罪，二分之一民警的工作是社区工作，剩下的是基础工作（户口、档案、内勤）；而机关队伍庞大，人浮于事，效率不高，后勤保障和一些非涉密的工作由民警从事，极大浪费了警力资源。这种不合理导致“下面的人想上去，上面的人不想下来”的现象越来越严重。

2.非警务工作过多

上世纪90年代，漳州110向社会作出了“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”的承诺，是公安机关践行群众路线的重要举措。但随着形势的变化，加之宣传部门高调的宣传警察服务职能，群众对警察服务需求已被无限扩大化，超出了警察的警务工作范围。还是以老城区的派出所为例，因为地处繁华商业区，派出所每天都能接到群众与商家之间有关消费纠纷的报警求助，以每天平均20起警情来算，其中约有三分之二都是类似的警情。群众的任何合理需求基层民警都要响应，但也容易导致事情无法做到尽善尽美，再加上部分非警务工作，如重要政治安保任务、商业形式的演唱会安保活动，使得原本就严重不足的警力更加紧张。

3.辅警队伍诸多问题

辅警队伍的建立确实有效弥补厦门市警力不足的矛盾，但是辅警队伍制度机制不够健全，导致辅警待遇差、人员素质不高、队伍不稳定、甚至违法违纪的现象屡见不鲜，辅警队伍问题极大拉低了公安队伍的战斗力量，贬损了公安干警的队伍形象，也影响了社会治安防控体系的建设。

（二）社会治安防控机制不健全

1.公安内部联动不够

该问题已在市公安局内部引起了高度重视，在重大案件的办理中，各部门在领导指挥下，快速形成合力打击犯罪，颇有成效。但是在日常的工作中，刑侦、治安、特警及派出所等部门警种联动仍然不够，工作略为被动。甚至各警种“各扫门前雪”，未能有效补台的现象还是很突出。另外，局机关和基层派出所的信息共享不畅，工作有时难以形成合力，给打击犯罪增加了难度。

2.各部门合力不够

社会治安防控体系需要广泛的社会资源共同构建，但目前公安机关孤军奋战、单打独斗的局面还是没有得到根本性扭转。有些部门认为治安防控的工作与己无关，秉持着“事不关己高高挂起”的思想，很大程度依赖于公安机关。有些工作本来公安机关只是配合部门，但主管部门以公安部门有权威为由将工作推给公安部门；有的职能部门没有充分发挥作用，群众遇到问题和困难转而找公安机关；遇到群体性事件，一些部门只求暂时平息事态，而对引发群体性事件的根源没有想方设法积极解决，导致许多群体性事件不断反复，无形中增加了公安机关的维稳压力。上述这些因素造成在社会治安防控体系建设中，公安机关一家“唱独角戏”，被动警务尚且应接不暇，主动警务更是无从开展，严重影响了社会治安防控体系的建设。

3.群众参与力度不够

整体来说，厦门市通过创新群众参与的方式提升群众参与度，群众智慧在社会治安防控体系的建设中已被有效激发，但是实际效果并没有预料中的好。一方面是群众的社会参与意识不强，社会观念并未完全转变，认为社会治安只是政府的事情；另一方面是群众参与模式仍然是“政府主导，被动参与”，群众对自己的参与在社会治安防控体系建设中起到多大作用尚存疑虑，从而未能充分调动群众参与的积极性。

（三）相关社会治安法律制度欠缺

2011年3月10日，全国人民代表大会常务委员会委员长吴邦国同志向第十一届全国人民代表大会第四次会议作全国人大常委会工作报告时宣布“中国特色社会主义法律体系已经形成。”^①目前，我国在经济、政治、文化、社会和生态方面总体上做到了有法可依。但是，随着社会实践的发展，一些具体领域还存在着法律的空白，亟需立法予以完善。

具体到社会治安防控领域，对于治安防控的保障和支撑明显不足。主要表现在：一是缺乏总体性立法保障。社会治安防控体系的建设需要动员和组织全社会的力量参与，其中就涉及到各级党委政府、各部门、各单位的职责权力以及全体公民的权利义务，而对职责权力和权利义务的确认以及调整就是社会治安防控体系得以运转的关键。当前的法律层面没有就社会治安防控体系建设进行立法，社会治安防控体系的组织领导、体制机制、防控措施等因缺乏法律规定导致了各方在实务中各自为政、权责不明、责任心不强的现象存在。二是相关主体法律定位模糊。以厦门市为例，当前厦门市社会治安综合治理的领导机构是厦门市综治办，与厦门市委政法委合署办公，市委政法委副书记兼任市综治办主任。从机构设置和制度设计的角度看，综治办的设立是为了积极调动各部门的积极性、帮助协调各部门之间工作难题。但实践中却存在一定障碍，多层级的领导和管理容易导致基层工作面临多头管理的难题，基层单位疲于应付，缺乏效率。例如公安机关既要承担社会治安防控的工作，又要接受综治办的协调与管理，两者对社会治安防控工作可能存在不同意见，甚至会出现矛盾，最终不利于工作的开展。

（四）配套技术设备不完备

随着科技水平的提高，现阶段犯罪分子的犯罪手段愈发科技化、技术化，利用技术开锁等方法的违法犯罪活动愈发猖獗。而当前的治安防控技术手段还呈现简单化的倾向，多采用硬性的防控措施，特别强调封闭式社区、安装防盗门、门禁设施等，这种措施的确能起到一定的防控作用，但是也有一定的弊端，这种防控措施与防火和防事故通畅、开放的要求相抵触，有些措施甚至影响了居民生活的便利。且我们的技术防控发展滞后，城市视频监控尚未实现全面覆盖、监控设备落后成像水平低，社区防盗门防盗级别低，形同虚设，让犯罪分子轻而易举就能得手。

三、完善社会治安防控体系建设的对策

（一）改革社会治安防控体制

1.明确领导架构

社会治安防控工作是一项系统工程，需要大量的人力、物力、财力来保障，涉及到各级党委和政府、相关单位和组织及居民群众，需要一个社会综合治理部门来组织、协调并监督各项工作的开展，市、区、街道三级综合治理部门一级抓一级，层层抓落实。根据中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，以后将不再设立综治办，有关职责交由政法委承担。可以说，撤销综治办是全面依法治国更深层次的体现。

2.深化警务机制改革

一是鼓励机关民警下基层，扎根基层。在编制无法扩充的前提下，公安机关只能优化内部资源以提高战斗力。让民警扎根于基层，不能只靠强制性命令，还要加大物质保障力度。薪酬待遇上，要逐步提高基层民警的工资，现在基层民警的工资与机关民警工资基本一致，同酬不同工无疑打击了基层民警的工作积极性；政治待遇上，选人用人机制要向基层倾斜，大部分领导职位从基层选拔。只有从制度上做好顶层设计，才能根除“头重脚轻”的顽疾，让更多的警力扎根于基层的社区、学校、街面，才能将社会治安防控这道网织的更密。

二是完善培训机制，提高民警综合业务能力。着力抓好民警的初任培训、职务和警衔晋升训练、基层民警一线实战训练，构建完备的集中训练体系。同时也要加大训练基地的建设力度，制定相应的培训规范，加强培训学校的基础设施建设，统一民警培训标准，做强师资力量，不让培训流于形式，真正做到增强民警各方面的业务素质。

三是健全辅警相关制度。辅警是除人民警察之外的加强社会治安防控的一支有生力量，辅警的规范使用必须要通过立法才能解决。在这方面，厦门市已经把《厦门市公安机关警务辅助人员管理办法》纳入2017年立法计划的调研项目，而大连、深圳等城市则在辅警立法走在全国前列。进一步推动辅警工作立法的进程，做到科学立法、民主立法、依法立法，以立法完善辅警相关制度，最大限度发挥辅警在社会治安防控体现建设中的积极作用。

（二）健全社会治安防控机制

1.整合社会防控资源

要优化社会治安防控资源配置，使有限的人力、财力和物力发挥最大效能。

一是要加强经费投入。各级政府要将社会治安防控体系建设纳入国民经济和社会发展的规划中，要把经费使用向社会治安防控体系建设倾斜，向财政部门争取更多经费支持，以保障警务装备更新、警务人员待遇和社区治安防范的资金来源。

二是要整合警力资源。公安机关各部门各警种要围绕社会治安防控体系建设的需要，充分发挥各自的职能作用，明确分工，理顺关系，做到时间上相互衔接，空间上相互补充，动静结合、平战结合。在防控责任区内，各部门、各警种要分工协作，形成整体作战优势。^②

三是要整合辅警资源。通过强化社会治安防控多元化机制，整合保安等各种辅警资源，改变现有警力资源结构和分配比例，在巡逻队这种传统辅警的基础上，将市场经济引入治安防控体系建设，可以采用社会购买服务的形式，对现有分散、多头管理的协管员等辅警实行统一管理，统一培训，统一考核。狠抓群防群治力量建设，不断健全工作制度，最大限度调动社会治安辅助力量的工作积极性，开展治安巡逻和定点守护工作，提高有警密度、有警时间和快速反应能力，与公安机关共同构成社会治安防控体系主体。同时还要加强保安公司的职业化建设，使保安力量成为遍布城乡的社会治安防控力量。

四是要整合技术资源。经过多年的信息化建设，公安机关已经掌握了海量的社会面数据、网络数据与警务数据。当前要最大限度提升实战打击效能，就必须要依托现代化技术手段和平台。首先要建立覆盖广泛、画质清晰的视频监控网，要将“雪亮工程”贯彻落实下去，实现社区视频监控全覆盖，结合视频智能化应用各大数据技术，融合智能门禁等物联网数据，加上云计算、人脸识别和车辆识别等新技术，建立一个多警种共同使用的合成防控平台，集大数据防控、情报研判、合成作战于一体的综合应用平台，为事前防控预警、事中调度指挥与事后打击侦查、联合办案、合成作战等增添更有力的武器，从而提升公安办案效率。^③

2.做好源头防控

社区是社会治安防控的基石，是治安防控的源头，如果源头把控得好，那么就能将犯罪扼杀在摇篮里。社区的治安管理应该由社区居委会和基层派出所共同推进，派出所的社区民警不应该以政府官员的身份进驻社区，而应该以社区工作人员的身份参与社区服务管理，针对如今的城市特点要做好以下几个方面的工作：

一是扎实社区基础工作，强化流动人口管理。针对厦门市流动人口成分复杂、流动性大的特点，可以结合去年厦门会晤的成功经验，将入户大排查作为社区警务工作的长效机制，加强对社区居民的信息采集、居住证办理以及房屋租赁登记工作。并且依托大数据平台，通过建立高位人群分类管理机制，将有违法犯罪前科的可疑人员和无固定住所、无工作、无身份的“三无”人员列入重点关注对象，逐人建档实行落地管控。

二是多方合作，创新调解机制。还是以厦门市主城区的派出所为例，派出所本身内设调解室，负责民警日常接处警遇到的不能在现场解决转而带回派出所处理的纠纷，而辖区司法所的办公地点又在街道办事处，司法所的调解与派出所的调解各自偏安一隅，各自为政，极大浪费了办公资源。因此，应该将调解融入社区，在各社区设置集信访接待、法制宣传和纠纷调解为一体的调解工作室，同时根据纠纷的根源，根据实际情况邀请劳动、工商、消协、司法等单位人员坐阵指导，确保各种矛盾化解在社区。

三是深化警民合作，调动工作群众参与积极性。要提升公众参与社会治安防控工作的积极性，一定要树立民生优先的理念，让老百姓明白“警力有限，民力无限”，通过建立“爱心妈妈”禁毒帮教组、平安志愿者巡逻队等自治组织，发挥广大人民群众的智慧，这样既能协助民警开展工作，有效弥补警力不足问题，也能充分调动社区公众积极性和社区责任感。

（三）完善社会治安防控法制

法治政府建设最重要最基本的要求是依法行政。依法行政包括依法制定行政法规、规章和规范性文件，也包括依法执法。而社会治安防控体系建设过程中需要这样的法治保障，即通过科学的立法规划合理分配立法资源，制定不同层级的法律、法规和规章，为社会治安防控体系提供充分法律依据^④。也只有在法律的约束监督下，社会治安防控体系才能发展更加全面、更加规范。完善相关立法既是建设保障，也是对参与到社会治安防控体系的工作者的权益保障，更是保障人民群众的合法权益不受侵害。

四、结语

综上所述，构建立体化社会治安防控体系建设是大势所趋，是保障社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的根本出路，以创新社会治安防控模式来维护国家政权稳定，维护社会公平正义，服务经济发展大局为出发点和落脚点，为老百姓营造一个平安、有序、文明、和谐的治安环境。

注释：

1.吴邦国.十一届全国人大常委会工作报告[EB/OL].新华网http://news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/20/c_115091312.htm,2013-03-0

 2.陈伟.城市社会治安防控体系建设存在的问题及对策研究.[N]法制与经济.2010-10-254

 3.李永会.大数据体系下的立体化安防合成作战平台.[J].中国公共安全.2018,(1):163-165

 4.王建新.社会治安防控体系法治保障研究.[N].中国人民公安大学学报(社会科学版) .2015 , 31 (2) :97-102

（撰稿：厦门市法制局法规处 邱立 责任编辑：姜宏）