【摘 要】完善的法律法规体系是城市轨道交通①健康快速发展的制度保障，但是目前我国在国家层面没有制定轨道交通方面的法律和行政法规，轨道交通立法体系建设严重滞后于轨道交通的高速发展，轨道交通发展较快的地市均采取地方立法的形式解决中央立法滞后的问题。本文将结合厦门市轨道交通建设开发现状，借鉴广州、成都、青岛等兄弟城市的做法，对厦门市轨道交通立法提出初步思路和建议。

随着社会经济的持续发展和城镇化进程的推进，交通拥堵已经成为当前各大城市亟待解决的难点、热点问题。近十几年来，轨道交通在我国大城市得到迅速地发展，在交通领域占据着越来越重要的地位，截至今年1月份，中国已开通地铁城市31个。②轨道交通规划、投资、建设、运营、监管等均需相应的法律规范进行规制，但我国缺乏统一的轨道交通立法，在此背景下，急需制定地方性法规，才能适应厦门市轨道交通快速发展的需要。

2010年，厦门市全面启动轨道交通规划建设工作，2013年11月开工建设厦门地铁1号线，于今年9月完成联调联试，10月试运行。为规范轨道交通管理，促进轨道交通建设，市政府将制定《厦门经济特区轨道交通管理条例》列为2017年立法计划中的法规备选项目。

为进一步提升立法质量，7月中旬，由市交通运输局牵头，市人大法制委、市法制局、市地铁办、厦门轨道交通集团等单位相关立法人员专程赴广州、成都、青岛等地调研轨道交通相关地方立法情况，重点就政府部门的职责分工、地铁安全保护区内作业审批及执法机制、轨道交通运营管理中的执法体制、综合开发政策等情况进行深入了解，为我市轨道交通立法提供借鉴。

一、广州、成都、青岛轨道交通立法的基本情况

广州地铁于1993年12月正式动工建设，首条线路于1997年6月开通，经过20余年的建设，广州市现已建成10条、309公里的地铁线路，线网里程居全国第三，世界前十。③1999年10月，广州市人大常委会颁布了《广州市地下铁路管理条例》；2007年7月，颁布了《广州市城市轨道交通管理条例》，废止旧条例；2015年对《广州市城市轨道交通管理条例》进行修订。在《广州市城市轨道交通管理条例》的基础上，广州市交通委员会从2009年开始陆续配套制定了《广州地铁乘坐守则》（2009年颁布，2016年修订）、《广佛线乘坐守则》（2010年颁布，2016年修订为《城际轨道广佛线乘坐守则》）、《广州市城市轨道交通运营管理办法》（2012年颁布）、《关于进一步规范城市轨道交通临时停止运营服务管理的通知》（2017年颁布）。

成都地铁于2005年12月开始动工建设，首条线路于2010年9月投入运营，截至2017年6月，成都地铁共开通4条线路，线路总长129公里。2010年8月，成都市政府颁布了《成都市城市轨道交通运营管理办法》（成都市政府令第171号）；2017年3月，成都市人大常委会颁布了《成都市城市轨道交通管理条例》，同时废止《成都市城市轨道交通运营管理办法》。2017年6月，成都市交通运输委员会颁布了《成都市城市轨道交通乘客守则》（2017年7月1日起施行）。

青岛市地铁一期工程（3号线）试验段于2009年6月开工，2015年12月，青岛地铁3号线北段正式开通试运营，截至2017年6月，青岛地铁运营路线共1条，运营里程25.2公里，在建线路7条，预计今年将开通2号线，2018年将开通11、13号线。青岛市政府于2001年11月颁布《青岛市城市快速轨道交通线网规划用地控制管理办法》（青岛市政府令第131号）；2010年9月，颁布《青岛市轨道交通用地控制管理办法》（青岛市政府令第206号，同时废止青岛市政府令第131号）；2014年2月，颁布《青岛市轨道交通建设管理办法》（青岛市政府令第229号，同时废止青岛市政府令第206号）；2016年11月，颁布《青岛市轨道交通土地资源开发利用管理办法》（青岛市政府令第249号）；2015年7月，青岛市人大常委会公布《青岛市轨道交通条例》。此外，青岛市政府及青岛市交通运输委员会配套制定了一系列文件，青岛市政府于2016年12月发布《青岛市城市轨道交通运营突发事件应急预案》；青岛市交通运输委员会于2015年11月发布了《青岛市轨道交通运营服务规范（试行）》《青岛市轨道交通乘客守则（试行）》等文件。此外，青岛市政府拟制定《青岛市轨道交通保护区施工作业管理办法》（政府规章），目前已经青岛市政府常务会审议通过。

二、广州、成都、青岛轨道交通立法的相关制度

（一）关于政府部门职责分工

首先，关于监管部门，广州、成都、青岛均在地方性法规中明确规定了轨道交通的监督管理部门，分别由建设主管部门负责建设的监督管理，交通运输主管部门负责运营的监督管理，发改、财政、国土、公安等部门按职责做好相关监管工作。其中，成都市明确规划主管部门负责轨道交通的规划管理，建立建设、交通、规划“三驾马车”并行的监管模式。其次，关于协调机构，轨道交通监管涉及多个政府部门，广州市轨道交通办公室设在市发改委轨道交通处；成都市轨道交通工程办公室设在市建委；青岛市地铁工程建设指挥部办公室挂在地铁集团，同时，只有青岛市地方性法规明确规定市政府应当建立轨道交通组织协调机制，协调解决轨道交通涉及的重大问题。第三，轨道交通建成运营之后，监管部门主要为市交通运输主管部门，广州、成都、青岛市交通运输主管部门在内设机构的分工上略有不同。

（二）关于综合开发政策

轨道交通投资资金需求大，建成之后运营成本高、收益率低，广州、成都、青岛地铁运营每年均属于亏损状态，由政府给予补贴。因此，轨道交通资金缺口大，如果全部由政府投资建设，财政压力大。为解决资金问题，广州、成都、青岛采取不同方式：

1.广州市的做法

广州市政府积极推动沿线土地开发，2015年出台了《推动轨道交通沿线物业综合开发实施意见》，2017年初出台了《广州市轨道交通场站综合体及周边土地综合开发实施细则（试行）》，将轨道场站综合体根据投资类别分为政府投资类、运营企业投资类、社会投资类三大类，其中，运营企业投资类原则上适用于具备局部开发条件的轨道交通场站，土地供应采取协议出让、公开出让等方式；社会投资类适用于具备较好开发条件的站点或车辆基地，采取带轨道交通场站综合体概念方案公开出让方式。轨道上盖部分的商业开发地块必须按招拍挂程序。广州地铁集团设立了房地产事业总部，负责地铁沿线上盖物业、地下空间、车辆段上盖等资源的开发经营。

今年，广州市30多块一级土地将用于建设场站综合体，建设资金2600亿元；一个场站综合体占地约100万平方米，投资约300亿元，资金来源方面，广州市政府目前正努力通过推动PPP模式解决资金问题。

2.成都市的做法

2015年，成都市政府出台《关于贯彻省政府<关于进一步加强土地出让管理规定>的实施意见》（成府发〔2015〕21号），鼓励综合开发利用轨道交通和城市公共交通项目用地，并明确轨道交通综合开发用地可以采取协议出让的方式整体供地。综合开发采取一事一议的方式，每个项目都需要审批，且必须与地铁建设同步规划、建设、运营。关于征收土地必须基于公共利益的问题，成都市轨道交通集团认为，地铁建设在前，结合地铁场段建设征收，征收手续完整，目前，尚未有被征收人提起行政复议、诉讼的情况发生。

目前，成都市规划了六个综合开发项目，其中两个轨道交通用地上盖综合开发项目已启动，以轨道集团的名义开发，以协议出让的方式供地，相关审批手续正在办理中。

3.青岛市的做法

青岛市政府出台了《青岛市轨道交通土地资源开发利用管理办法》，通过土地资源开发筹集建设资金，促进轨道交通建设和沿线区域经济发展。在规划编制上，对于结构上不可分割的、工程上必须统一实施的地上与地下开发项目，以及应当结合轨道交通设施统一开发的公共交通、商业服务、居住等项目统称为“轨道交通综合开发项目”，综合开发用地纳入轨道交通建设用地征收范围，统一规划。在供地方式上，采取分层供地方式，即地下部分划拨，地上部分招拍挂；并明确规定轨道交通综合开发项目的经营性用地以招拍挂方式出让，轨道交通管理机构对拟出让的土地提出的涉及轨道交通建设施工、设施保护和运营安全的要求。在实践操作上，综合开发用地纳入轨道交通建设用地征收范围，综合开发所得收益应当用于轨道交通建设，征地时按照交通设施用地征收、划拨，在划拨之后再变更土地用途进行综合开发。

目前，青岛市轨道交通沿线的土地已成功出让一个车辆段、两个场地，总出让金达41亿，政府返39亿。此外，据了解，青岛市尚未遇到征收中“公共利益”及相关行政诉讼。

（三）关于安全保护区内作业监管

为了保障轨道交通安全运营，广州、成都、青岛均划定了轨道交通安全保护区范围，但在审批管理和执法模式上，略有区别。首先，在审批管理上，《广州市城市轨道交通管理条例》规定，保护区内相关建设行为的审批，由各相关行政管理部门在进行行政许可时，书面征求轨道交通经营单位意见；成都市地铁保护区内作业项目则由相关行政管理部门分别作出审批，在办理许可手续时，作业单位需同时提交安全保护方案，由受理许可的部门组织论证会，邀请地铁公司参加；青岛市地铁保护区内作业活动由相关行政管理部门分别作出审批，在作出行政许可决定前，应当书面征求地铁公司的意见。其次，在执法机制上，广州、成都、青岛轨道交通安全保护区均由地铁公司负责日常巡查，发现违反轨道交通保护要求的行为应进行劝阻和制止，并根据违规行为的具体情况上报行政管理部门进行处置，即轨道交通安全保护区的执法权由相关行政管理部门行使，广州涉及的相关行政管理部门主要有建委、安监局、应急办、规划委、行政执法局等，成都涉及的相关行政管理部门主要有建委、行政执法局，青岛则主要由相关行政管理部门进行处置，若无明确的行政管理部门，则报行政执法局处理。

（四）关于行政执法体制

轨道交通行政执法涉及两个方面，一是对轨道交通运营单位违法行为的行政执法，二是对轨道交通乘客违法行为的行政执法。在轨道交通运营单位违法行为的行政执法方面，广州、成都、青岛均规定由交通或者相关行政管理部门行使执法权，《广州市城市轨道交通管理条例》明确规定了交通行政主管部门应对轨道交通运营单位的九项违法违规行为进行处罚；《成都市城市轨道交通管理条例》明确规定了轨道交通运营单位的十三项违法违规行为，由交通运输行政执法总队行使行政处罚权；《青岛市轨道交通条例》规定了轨道交通运营单位的五项违法违规情形，交通运输管理局内设青岛市轨道交通运营管理处，具体实施行政处罚、强制等措施。在轨道交通乘客违法行为的行政处罚方面，广州、成都、青岛均通过地方性法规明确授权轨道交通运营单位对乘客的违法行为进行执法，具体而言，广州市对乘客的处罚主要由地铁集团地保办具体实施，对乘客乱摆摊等违法行为，处罚限额为200元以下，实践中主要是50元以下的罚款，适用简易程序为主，目前广州地铁的执法队伍近900人，均为兼职，取得省政府法制办颁发的执法证；《成都市城市轨道交通管理条例》出台后，将对乘客违法行为的执法权赋予地铁运营单位；《青岛市轨道交通条例》明确授权轨道交通运营单位对在轨道车站内违反相关规定的行为行使行政执法权，目前，青岛地铁共有60余人取得省级部门颁发的执法资格。

三、关于厦门市轨道交通立法的思考

通过对广州、成都、青岛轨道交通立法及实践情况的比较学习，主要有以下几点体会：

（一）加快推进轨道交通立法

我国轨道交通发展已近半个世纪，除了国家建设部于2005年3月1日发布的《城市轨道交通运营管理办法》（第140号令，自2005年8月1日起施行）之外，尚未出台国家层面的轨道交通专项法律、行政法规或者省级的法规规章。为满足轨道交通建设运营管理的实际需要，各地市在轨道交通开通之后，随即出台地方性法规或者政府规章以及规范性文件等，有的地市在轨道交通开始建设伊始就着手相关法规或者规章的起草工作，在轨道交通试运行期间同步实施相关规定，保障轨道交通建设和正常运营。我市轨道交通于10月份开始试运行，为更好地服务民生，发挥轨道交通在公共交通中的积极作用，将其纳入规范化、法治化进程，在国家层面尚未出台统一的法律法规的情况下，出台完善而系统的适用于轨道交通的地方性法规迫在眉睫。

（二）建立轨道交通管理体系

对于轨道交通的行政管理部门，由于国务院未明确对轨道交通的管理职责进行分工，各地市均结合管理实际有所区别，如前所述，广州、成都、青岛在轨道交通的监管部门方面略有不同。轨道交通建设运营投入大量的财政资金，涉及规划、建设、运营、监管等各方面的工作，应当在立法中确定规划、建设、交通、公安、国土、财政、环保、城市管理行政执法等各部门在轨道交通行政管理中的职责分工，否则将导致规划、建设、运营、监管等各方面的不协调。轨道交通运营过程中，涉及安全、执法等问题，可以参照广州、成都、青岛等地市的做法，建立综合协调机制，对轨道交通管理过程中出现的重大问题、重大事项进行统一协调解决。

（三）推广轨道交通综合开发

轨道交通建设周期长、前期投入大、运营成本高、投资回报率较低，属于城市公益事业，需要政府投入大量的财政资金才能建成并维持正常的运营。在政府财政资金有限的情况下，单一地依靠政府投入将极大地限制轨道交通的快速发展。因此，广州、成都、青岛等地市通过多渠道、多方式筹措建设资金，积极推动轨道交通沿线土地开发，通过综合开发等方式补贴轨道交通的经营亏损。厦门市轨道交通同样存在投入额高、收益率低的问题，可以借鉴成都、青岛等地市的做法，明确采取妥当的方式推广轨道交通综合开发，建立轨道交通建设基金，将综合开发收益纳入轨道交通基金，专项用于轨道交通建设，推动轨道交通的可持续发展。

（四）拓展轨道交通综合执法

在轨道交通立法研究过程中，相关执法主体的明确是一个重要问题，既要考虑执法主体的合法性，又要考虑执法主体的可操作性。如前所述，对于轨道交通运营单位的违法行为，广州、成都、青岛均规定由相关行政管理部门进行处罚；对于轨道交通乘客的违法行为，广州、成都、青岛出台的地方性法规均授权轨道交通运营单位实施罚款。立法过程中，结合行政处罚法等法律规定，参考广州、成都、青岛等地市的做法，充分考量规范运营管理和实际操作等方面的需求，拓展轨道交通执法主体，提高执法效率和可操作性。

（撰稿：厦门市法制局法规处 张小宣 责任编辑：姜宏）

注释：

1、各地市地方性法规和规章对城市轨道交通的界定和分类不尽相同。本文所称城市轨道交通是指地铁、轻轨、有轨电车等采用专用轨道导向运行的城市轨道公共客运系统，以下简称“轨道交通”。

2、《2017年中国已有31城市开通地铁：上海运行里程最高》.中商情报网.

http://www.askci.com/news/chanye/20170512/14532497916.shtml.2017年7月31日访问

3、《广州地铁公司简介》.

http://www.gzmtr.com/ygwm/gsgk/gsjs/.2017年7月31日访问