为了学习先进国家在社会文明、垃圾分类管理方面的立法及实践经验，进一步提升厦门市社会文明制度建设水平，同时也为厦门市新近颁布施行的《厦门经济特区促进社会文明若干规定》和《厦门经济特区生活垃圾分类管理办法》两部法规的实施及相关配套制度的制定提供借鉴，9月19日至28日，以市人大常委会陈琛副主任为团长的考察团一行6人专程赴新加坡、日本、韩国三国开展了为期10天的社会文明立法与实践考察访问。现将有关考察访问情况报告如下。

一、考察内容

㈠关于在新加坡的学习考察。

考察访问团一行的首站是新加坡，主要是考察环境卫生、控制吸烟、公共秩序、生活垃圾投放与处理、环境教育、行人乱闯红灯、机动不礼让行人、违法停车等交通不文明行为的处理作及社区文明、基层社区建设以及社区治理等相关情况。

1.控制吸烟情况。在控制吸烟方面，新加坡实行的是严管重罚的管理理念。首先，在立法层面，从1970年开始就通过制定《吸烟（在特定区域禁止）法》，规定了严格的禁止吸烟区域，并逐年扩大，对在禁止吸烟区域抽烟的违法行为施以重罚。如对随地乱扔烟头的行为将被处以500新元的罚款（注：2017年9月，1新元约合人民币5元），对在禁烟区吸烟的行为将被处以200新元的罚款，对妨碍禁烟法令执行的行为最高将被处以1000新元的罚款或者最长监禁6个月，情节严重的也可并处；其次，制定了严格了烟草税收制度，通过价格杠杆来减少吸烟行为的发生；再次，制定了严格的烟草入境限制规范和规定。最后，严格相关执法环节，除了EDA的工作人员可以执法以外，还专门赋权一些经过严格培训的志愿者以相应的“执法权”，即在劝导无效的情况下，有权记录相关违法人员的基本资料，并提交新加坡环境保护署等政府部门。对于拒不配合的，通常选择报警，由警察来处理。目前新加坡的整体控制吸烟状况良好，其目标是到2020年将吸烟人口比率降到10%以下（注：目前厦门市的吸烟人口比率约为20%，全国的平均吸烟人口比率约为27%。）

2.生活垃圾投放与处理情况。首先，在生活垃圾投放上，目前新加坡通过制定《公共环境卫生法》等法律，对随意丢弃生活垃圾的行为规定了较为严厉的处罚措施，旨在通过严管重罚的方式引导督促公民自觉遵守相关规定，保持新加坡的环境清洁。如根据2014年修正后的《公共环境卫生法》，对首次乱扔垃圾者，将被处以最高2000新加坡元的罚款；对第二次乱扔垃圾者，将被处以最高4000新元的罚款；对第三次及以上乱扔垃圾者，处以10000新元的罚款。不仅如此，新加坡还推出垃圾虫劳改法令（注：新加坡将爱乱扔垃圾的人称为“垃圾虫”），规定对乱扔垃圾累犯者将被处以3至12小时的劳役，并且需要穿上标有“我是垃圾虫”的特制服装，在规定时间和规定地点打扫公共卫生。不过，据介绍，新加坡目前尚未实行生活垃圾分类，所有生活垃圾是混杂在一起通过住宅公共楼道口（主要是“国民住宅”，类似于厦门市的社会保障性住房）投放。新加坡对于一些可回收生活垃圾也在尝试分类，但对厨余垃圾、有害垃圾和其他垃圾均未做分类；其次，在生活垃圾的处理上，新加坡采取的是统一收运、集中焚烧的方式进行处理。其中，焚烧垃圾主要用于发电，其发电量占新加坡用电量的2%—3%。

3.环境教育情况。新加坡国土面积不足720万平方公里，且自然资源匮乏。因此，其非常注重环境教育，并以此达到国家清洁之目的。在环境教育方面，首先，新加坡政府特别重视各方资源的整合，营造立体、全面的宣传氛围。一是与基层社区的合作，即立足“从娃娃抓起”、“小手牵大手”，强化幼儿园以及中小学校的环境意识的培养和普及；二是与非政府组织（NGO）的合作，即通过与非政府组织的密切合作，充分发挥志愿服务者的功能；三是与相关热心企业的合作，即借助企业的力量，以达到环境教育的和谐共治。其次，注重从细节入手，以小见大。针对高空抛物等违法行为，有针对性地在一些地点安装摄像头进行监控等。对高空抛物者处以700新元的罚款，同时还要处以劳役。针对新加坡地处热带，蚊子易传播疫病，危害较大的特点，有效开展消除蚊子孳生环境工作，要求居住区的公民必须保持居家周围没有积水等容易孳生蚊子的情形，否则将会受到严厉处罚，首次发现有积水的处罚100元新元，再次发现有积水的处罚300元新元等。针对公共厕所卫生情况，专门出台公共厕所设计规范、清洁规范和使用规范等有关公共厕所卫生的相关规定，明确业主、清洁工、使用者的相关义务，维护公共场所的环境卫生。

4.交通出行方面情况。新加坡道路交通安全管理主要由新加坡陆路交通管理局和新加坡交通警察负责。其中，城市交通指挥中心设在陆路交通管理局，而新加坡交通警察局只负责执法，陆路交通管理局主要负责对交通规划的评估与测试，以及车辆入户、检测、交通组织、交通设施、交通问题的研究和治理等。在与新加坡交通警察局座谈交流期间，主要听取了其在交通管理执法方面的介绍，具体体现为严管重罚与持之以恒的宣传教育并重的管理模式。首先，在严管重罚上，交通违法者除了要缴纳罚款以外，还可能面临吊销驾照甚至坐牢的处罚。根据新加坡的相关法令规定，新加坡对驾驶人也实行记分制，每个驾驶人两年中共有24分，如违法将被扣分，其中闯红灯一次扣4分，开车时打手机扣9分等。此外，乱停车罚款70新元，行人乱闯红灯罚款20新元，在公共汽车转换站及终点站停车处乱穿马路最高罚款500新元等；其次，在宣传教育上，注意区别对待，着重体现人性化管理。针对首次违法行为一般采取口头警告的方式，针对老年人等一些特殊群体的实际情况，制定相应的特殊关怀措施，如老年人可刷卡适当延长过斑马线的时间等。

5.社区文明提升和社区治理方面情况。考察访问团一行实地考察了新加坡SENGKANG（盛港）社区，并听取了社区相关管理人员的介绍。新加坡的社区治理模式主要呈现以下特色：一是政府主导。即政府对社区管理进行科学规划，在一个社区内，除了国民住宅以外，还根据人口数量规划配套学校、商店、图书馆、邮局、银行、医疗所、民众俱乐部、体育场馆、公园等各种便民生活服务设施。同时，加大公共财政投入，政府投入90%的社区基础设施管理费用和50%的日常运作费用，承担社区专职工作者的薪酬等。二是健全组织。新加坡指导社区管理的是三个机构，分别是人民协会、社区发展理事会和市镇理事会。其中，人民协会是从事社区基础组织管理的法定机构，下辖公民咨询委员会、民众联络所和居民委员会三个社区服务的基层组织。在新加坡，人民协会是全国社区组织总机构，统一管理社区的建设和服务工作。三是资源整合。一方面，整合组织资源，政府与社区非营利组织充分合作，使其成为政府管理服务社会的“抓手”，起到了巨大补充作用；另一方面，整合人才资源，邀请各类社会名流加入各基层组织参与社会工作，体现“精英治社区”。

㈡关于在日本的学习考察

考察访问团一行的第二站是日本。主要考察了日本在生活垃圾分类与处理方面的先进经验和做法。

⒈生活垃圾分类管理立法情况。日本从1970年开始就陆续制定出台了有关生活垃圾分类管理的相关法令，如《日本废弃物处理及清扫法》《日本促进包装容器的分类收集和循环利用法》《日本资源有效利用促进法》《日本环境基本法》，等等。日本在有关生活垃圾管理的指导思想上，依旧体现的是严管重罚理念。如，1970年12月25日制定出台的《日本废弃物处理及清扫法》就第二十五条就规定“胡乱丢弃废弃物者将被处以5年以下有期徒刑，并处罚金1000万日元（注：2017年9月，1万日元约合人民币600元）；若胡乱丢弃废弃物者为企业或者社团法人，处罚金3亿日元。除了日本中央政府以外，日本各地方政府也依法制定了有关生活垃圾分类管理的地方规定，如《川崎市废弃物的处理及清扫条例》《横滨市垃圾分类回收实施办法》等。据介绍，日本各地对垃圾分类的标准都不尽相同，即使在东京都，其所辖23个区的生活垃圾分类标准也不完全一致。

2.生活垃圾处理情况。考察访问团一行重点考察了生活垃圾处理情况。首先，在生活垃圾分类上，日本主要把生活垃圾分为可燃烧垃圾、不可燃烧垃圾和大件垃圾三类，不可燃烧垃圾中能回收的加以回收利用，不能回收的则作填埋处理。其次，在生活垃圾的处理上，日本普遍采取的是焚烧的方式，并以此实现生活垃圾的减量化（焚烧后仅为原有垃圾的1/20）、资源化（焚烧发电、产生热能等）和无害化（气体无害排放）。并在垃圾焚烧中，采取多种措施对可能产生二恶英等有毒气体进行监控和消除，确保排放出的气体符合日本大气安全标准。

3.生活垃圾分类立法实施情况。对于日本生活垃圾分类等相关立法的实施问题，日本VERYBEST律师事务所相关从事法律实务工作的律师给出了如下参考意见：一是日本生活垃圾分类等相关立法普遍遵守程度较高，生活垃圾分类已成为广大民众的共同认知；二是即便在上述情况下，也不排除有个别未进行生活垃圾分类，以及乱扔垃圾行为的发生，但这并不影响到相关法律的普遍实施。而且，违法行为的代价高昂，一旦相关违法行为被发现或者被检举，其代价将不可承受之重。考察过程中，考察访问团一行也发现有个别地方的确存在胡乱丢弃的废弃物，但这并不影响对日本生活垃圾管理水平较高的总体评价。

㈢关于在韩国的学习考察

考察访问团一行的最后一站是韩国。主要是考察在生活垃圾分类投放方面的先进经验和做法。

通过实地参观了韩国首尔的一处大型居住小区的生活垃圾分类投放情况，以及与相关管理人员的交谈，考察访问团一行深切感受到韩国在生活垃圾分类投放方面的精细、实用之特点。一是分类齐全。居住小区内设置的生活垃圾投放点设置有大大小小不同的投放容器，包括厨余垃圾容器、塑料瓶容器、纸质包装物容器、牛奶盒容器、有毒有害物质容器、其他垃圾容器，等等，门类齐全，便于投放；二是多措并举。对于厨余垃圾的投放实行计量收费，对于牛奶盒的投放则实行累积奖励等。此外，对于可回收物，由小区管理单位集中回收后所得收益通过抵扣管理费等形式回馈小区居民，从而形成垃圾分类投放的良性机制。

二、几点体会

通过为期10天的学习考察，对照厦门市在社会文明方面立法与实践，主要有以下几点体会：

一是制度建设相对健全。自1994年厦门市取得全国人大授权立法以来，针对社会文明方面的立法范围广泛，且自成体系。首先，在法规方面（包括经济特区法规和设区的市法规）就先后出台了《厦门市环境保护条例》《厦门市禁止燃放烟花爆竹规定》《厦门经济特区养犬管理办法》《厦门市市容环境卫生管理条例》《厦门经济特区道路交通若干规定》《厦门经济特区生活垃圾分类管理办法》《厦门经济特区促进社会文明若干规定》等法规；其次，在规章方面，先后出台了《厦门市除四害管理办法》、《厦门市公共场所禁止吸烟规定》《厦门市城市公共交通车、船乘坐规定》《厦门市城市生活垃圾管理办法》《厦门市环境教育规定》等政府规章，基本上涵盖了社会文明的方方面面，形成了较为完整的制度建设体系。

二是执行力度较为薄弱。法律的生命力在于实施，但从实际情况看，厦门市在相关法规、规章的执行方面存在较大缺陷。首先，重立法，轻执行的观念未得以根本扭转。相关起草部门比较热衷于立法，但一旦法规、规章出台了，却又往往“高高挂起”成了摆设，或者选择性执法、运动式执法，使得执法效果远不及预期。比如，厦门市是较早通过立法的形式禁止在公共场所吸烟的城市，1996年9月即以政府规章制定出台了《厦门市公共场所禁止吸烟规定》（市政府令第34号）。不过，据来自市卫计部门的统计数据，厦门市“禁烟令”实施20余年以来，全市实际处罚的案件仅有22件（其中，对单位处罚的17件，对个人处罚的5件），执法成效很不理想。类似的情况还包括《厦门经济特区养犬管理办法》等。其次，相关制度设计操作性不强，一定程度上难以实施。一些法规、规章的条文设计过于理想化，不接地气，缺乏可操作性，实践当中难以落地。这其中，表现尤为突出的是如何落实处罚主体以及相应执法人员的问题，否则无论是法规、规章最终都只能成为摆设。因此，有必要进一步在立法的科学性、民主性以及实操性上下功夫，真正做到良法善治。

三是立法水平有待进一步提高。一是科学编制年度立法计划，最大限度避免立法的随意性，切实做到成熟一个立一个。同时，注重立法的实用性，杜绝为立法而立法。二是进一步加强立法审查工作，做到精准立法，落实立法工作者、实际工作者和专家学者“三结合”的立法模式，进一步加强立法调研工作，充分听取社会各界对法规、规章草案的意见和建议，使立法真正能够“立得住、行得通、管得了”。三是博采众长，不断更新立法理念，以适应新的形势发展需要。比如，此次学习考察的一个突出感受就是“严管重罚”的立法理念，这在新加坡和日本的立法中表现尤其突出。虽然重罚并不是目的，且教育与处罚相结合是我国《行政处罚法》的基本原则，但没有重罚的“高悬”肯定也是不行的。

               （撰稿：厦门市法制局法规处 姜宏）