浅析厦门市法治政府建设存在的问题及对策
发表时间 : 2019-05-07 16:56:41一、评估体系的基本情况
中国政法大学法治政府研究院自2013年至2017年连续五年在全国范围内开展地方法治政府评估（鉴于2013年仅评估53个城市，不纳入下文分析），是目前全国影响力最大的针对地方政府法治状况进行的第三方评估。该机构编订的评估指标体系是以2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》、2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》、2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》和2015年中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》为依据，经过不断修改而形成的一套评估体系。评估体系结合客观评价和主观评价，共设置9项一级指标，26项二级指标，72项三级指标，共计1000分。其中反映客观评价的一级指标共有8项，分别为“全面履行机构职能”、“法治政府的组织领导”、“政府制度建设”、“行政决策”、“行政执法”、“政务公开”、“监督与问责”、“社会矛盾化解与行政争议解决”。反映主观评价的一级指标即“公众满意度调查”。评估的对象分为四类，其中直辖市4个，省、自治区的人民政府所在地的市27个，国务院批准的较大的市23个，以及根据人口规模选择的其他城市46个，全国共计100个典型城市。评价的方式有：网络调查、实地调查、信息公开申请等。这是目前国内涉及地方政府最多、指标涵盖最广的评估活动，也是最契合中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》的评估体系，其评估地方法治政府建设的现状，探索其发展规律，发现推动地方法治进步的动力因素，在理论与实践界引起了极大的关注。
二、厦门市历年评估情况及其特点分析
（一）厦门市评估成绩稳定高分（详见图表1）
从总体上看，厦门市总分一直处于较高位置水平，每年总分数都接近740分；同时，从图表2可以看明显的看出，全国平均分明显处于持续上升状态。目前，离《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》要求的基本建成法治政府的时间只剩三年，从近年全国成绩的增长速率预判，到2020年，全国基本建成法治政府的平均分大致是800分，因此，厦门市还需要继续努力。
（二）厦门市全国排名近两年有所下滑（详见图表2）
图表显示，厦门市2014年、2015年连续两年位居第4名，2016年、2017年分别排名第16、17名，总分虽然仍然高位，但排名有所下滑。在全国平均分大幅提升，全国其他城市进步较快的背景下，厦门市的全国排次相对下滑，当引起注意与反思。
（三）厦门市一级指标得分可以分为三大类。（详见图表3）
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图表3 |
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持续高分 |
持续低分 |
严重下降 |
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年度 |
依法全面履职100 |
行政执法120 |
制度体系80 |
公众满意度200 |
行政决策100 |
监督问责100 |
组织领导80 |
政务公开120 |
矛盾化解与行政争议解决100 |
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2014 |
21/88/78.18 |
3/98/64.64 |
26/55/44.81 |
20/137.54/126.94 |
67/56/62.02 |
59/59/60.74 |
11/59/29.95 |
3/108/82.72 |
5/79/47.11 |
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2015 |
9/91/79.8 |
1/107/62.80 |
19/55/43.19 |
15/132.15/117.35 |
31/70/64.55 |
77/58/64.59 |
16/50/29.95 |
23/108/97.5 |
2/91/53.7 |
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2016 |
8/92/76.23 |
11/85/69.51 |
5/75/50.76 |
17/142.60/129.61 |
52/69/68.87 |
73/65.12/68.02 |
53/38/39.39 |
79/82/92.58 |
17/76/74.12 |
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2017 |
10/92/82.81 |
3/94.1/69.03 |
11/70/45.92 |
6/147.79/128.15 |
65/69/72.19 |
69/70.39/73.45 |
64/45/47.22 |
78/90/97.98 |
67/67.33/70.48 |
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注1：鉴于2013年系第一届，尚未成熟且只对53个城市进行测评，不方便进行排名比较，故不纳入分析 |
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注2：数据样式： 排名/厦门成绩/全国平均成绩 |
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第一，厦门市依法全面履行政府职能、依法行政制度体系、行政执法、社会公众满意度调查四项指标总体上一直处于高位水平，得分率高，全国排名总体上基本趋稳、持续向好。这说明：1、厦门市政府机构设置和领导职数合理，基本公共服务覆盖率高，应急管理工作到位；2、厦门市依法行政制度体系的建立较为完善，行政规范性文件制定、备案审查、定期清理等都得到有效落实；3、厦门市执法体制改革有力，行政执法程序完善、执法平台建设完备、执法人员的清理与培训到位；4、厦门市法治政府建设所取得的成就得到社会公众的支持与认可。
第二，厦门市法治政府建设的组织领导、政务公开、社会矛盾化解与行政争议解决三项指标排名与成绩总体逐年下降。其中，法治政府建设的组织领导、政务公开两项指标，厦门市在2014年和2015年成绩都较为靠前，2016年得分明显下降，2017年仍持续下降；社会矛盾化解与行政争议解决一项指标，2014年至2016年成绩都较为靠前，2017年明显下降。
第三，厦门市行政决策、监督与问责两项指标，历年均为短板项目。其中，行政决策一项，厦门的成绩止步于70分，而且基本没有波动；监督与问责一项，厦门市的成绩也不理想，历年成绩均低于全国平均水平。
三、厦门市短板项目的测评关键点对照分析
鉴于中国政法大学法治政府研究院未公布各个城市具体三级指标的得分情况，故短板分析部分，拟针对厦门市目前一级指标的短板项目，列举该评估机构的评估方法，对照分析问题原因，以供参考。测评中，评估团队所依据的材料和数据主要源于市政府及其法制部门网站，同时通过百度搜索引擎进行辅助查询，以“年度+城市名+关键词”进行搜索，以频率、次数结合具体内容赋分，未能检测到相关内容的，视为未落实该项工作。从厦门市的短板项目及其测评关键点（详见附件图表4-8）结合9项一级指标得分情况（详见图表3），可以得出厦门市上述短板项目的几点原因：
第一，有关法治政府建设的情况因政务公开不够有力影响评估得分。政务公开乏力影响多项指标分数。“法治政府建设的组织领导”三级指标的测评关键点均是已制度化的工作，从理论上讲，成绩应当相对稳定。然而，厦门市该项成绩高低却与“政务公开”高度相关：均是在2016年和2017年，从全国排名靠前一下子掉到落后位置，而评估方式方法上，2014年、2015年，评估组均有向厦门市法制局发函要求报送相关工作的台账资料证明，2016年、2017年起就不再发函，而直接从各类官网上获取资料作为评估的依据。显然，政务公开直接制约该项目的得分。同理，在赋分主要依据在政府网站或者政府职能部门网站进行搜索的模式下，“社会矛盾纠纷化解与行政争议解决”（10%的项目，即“行政复议信息公开”10分）、“行政决策”（15%项目，二级指标公开决策15分）、“监督与问责”（14%的项目，即“公布重点领域执法工作报告”4分、“审计报告及结果公开”10分），该三项为我市的短板项目便不难理解了。
第二，短板项目宣传不够。宣传力度不够导致相关指标得分未能得到客观评价。“社会矛盾化解与行政争议解决”三级指标测评关键点80%的项目，主要是社会矛盾化解与行政争议解决相关制度创新及其落实情况的评价，其赋分主要是通过百度搜索引擎进行检索；“监督与问责”三级指标测评关键点50%的项目，其赋分也主要是通过百度搜索引擎进行检索。该两项厦门市的成绩不理想与厦门的实际情况有较大差距：社会矛盾纠纷化解与行政争议解决相关制度创新方面，厦门市在全国率先立法出台《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》，在全国树立起多元化纠纷解决机制的“厦门模式”；监督问责方面，厦门市行政机关主动接受监督，公正廉洁规范文明执法，“行政执法”、“公众满意度”一直处于全国前列。
第三，相关制度落实亟待加强。行政决策方面，厦门市主要执行《福建省人民政府重大行政决策十条规定》及《厦门市人民政府工作规则》，对照“行政决策”测评关键点，难以取得满意成绩；认真贯彻执行近期通过的《厦门市人民政府重大行政决策若干规定》成为一个重要突破口。另外，薄弱项目“监督与问责”涉及需要落实的制度中，行政机关负责人出庭应诉、重大决策责任追究制度、落实严格问责等诸多方面仍需进一步加强。
四、提升厦门市法治政府建设的对策建议
中国法治政府评估报告连续发布五年，厦门市在法治政府建设上所作的努力受到了肯定。但是，厦门市当前法治政府建设仍存在不少问题。在全面依法治国的大背景下，认真贯彻落实中共中央国务院《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》及其省、市实施方案，强基础、补短板，尽快实现市委、市政府提出的2019年底前率先基本建成法治政府，把厦门建设成法治中国的典范城市的目标已然成为当前一项急迫任务。
（一）强基础，大力夯实传统强项
厦门市“依法全面履职”、“行政执法”、“制度体系”及“公众满意度”四项为传统强项，全国排名持续稳定靠前。对这四个项目，应继续补缺补漏，夯实基础。同时，对“制度体系”（得分率87.5%）和“公众满意度”（得分率73.87%）都还有较大的提升空间，应予以重点加强。
（二）补短板，努力提升薄弱环节
1、加强政务公开力度
政府信息公开是推进权力运行公开化、规范化，建设法治政府的关键环节。从中国法治政府建设评估体系及其评估的方式上看，所有一级指标都对各种类型政务信息作不同程度的公开要求，加强信息公开对法治厦门建设具有关键作用。一方面，政府网站信息公开要朝纵深发展，实现形式上的“有无网站”、“有无数据”、“能否申请”到实质上的“有无互动”、“能否共享”、“是否便民”转变，特别是与民众密切联系的公安、卫生、环境、民政等关键行业、重要领域要特别注重网站建设，切实保障民众的知情权、参与权、监督权；另一方面，建议由法制局牵头，围绕薄弱环节、短板项目，在其官网设置法治政府专门板块，把监察和审计、信访和司法（分别在所属一级指标中占比达64%、60%）等有关单位涉及法治政府建设的创新举措、报告总结等进行信息公开，倒逼相关单位加强法治政府建设工作。
2、强化短板项目宣传
法治政府评估方式中，很重要的一个方式是通过百度等检索平台进行关键词搜索，特别是在我是的短板项目“法治政府建设的组织领导”、“社会矛盾化解与行政争议解决”及“监督与问责”等项目有大部分三级指标，均是依据网络检索进行赋分，宣传情况直接关系上述项目得分的高低。因此，应发动各个单位加大法治政府宣传力度，把本单位、本系统创新做法、典型经验进行总结，通过网站、新闻媒体等形式进行宣传报道。同时，建议由市法制局牵头，每年针对上一年度我市在中国法治政府评估中暴露的短板项目进行逐一分析并通报有关单位；对因宣传不到位的项目，组织相关单位，在主流媒体上有针对性的进行宣传。
3、严格落实相关制度
《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》下发后，厦门市制定了相关的贯彻实施方案，各项具体制度也都基本建立健全了。例如，对于法治政府建设的薄弱环节，厦门市已先后制定或修订了《厦门市人民政府关于深入推进依法行政加强和改进行政应诉工作的意见》、《厦门市行政执法责任制规定》、《厦门市治庸问责暂行办法》、《厦门市人民政府重大行政决策若干规定》等文件，因此，可以说，当前法治厦门建设的着力点已转变成如何贯彻落实各项制度。在中央全面推进依法治国的大环境下，我们有决心、有能力更有责任贯彻执行相关规章制度，严格落实相关制度。
（三）重考评，强化绩效刚性约束和典型示范引领
科学的绩效考评体系能够有效推动各项工作发展。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》及省市文件精神均明确要求将法治政府建设纳入绩效考核指标体系。要将法治政府评估中梳理出的短板项目融入每年的绩效考评办法体系中，充分发挥绩效考评对法治政府建设的刚性约束。同时，充分利用厦门市出台的《厦门市依法行政示范单位创建工作考核办法》和《厦门市依法行政示范单位考核指标及评分标准》文件规定，深入开展法治政府示范单位创建工作，在创建评比工作中，加大矛盾纠纷化解相关制度创新和法治思维与法治方法处理矛盾纠纷的权重，强化对创新工作、短板项目的考核，以典型示范引领法治政府建设。
法治政府评估的价值，不应局限于学术研究层面，也不应止于评估本身，而是应当转化为法治政府建设的推动力量和监督力量。法治政府建设是全面依法治国的关键，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。我们要继续认真贯彻党中央、国务院和省委、省政府关于法治政府建设的部署和要求，进一步创新改革，深入推进法治政府建设各项工作，为建设“五大发展”示范市提供坚强的法治保障，为率先基本建成法治政府的目标而努力。
（撰稿：厦门市法制局行政执法监督处 陈坤墙 责任编辑：陈俊聪）
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图表4 |
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一级指标 |
二级指标 |
三级指标 |
测评关键点 |
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法治政府建设的组织领导80分 64/45/47.22 |
（一）法治政府建设的组织保障25分 |
1.是否公布法治政府建设情况报告10分 |
政府网站在本年度第一季度公布上一年度法治政府建设情况报告（或依法行政工作情况报告）得10分；延迟公布的得5分。 |
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2.是否设置独立的法制机构15分 |
市级政府设置了独立的政府法制机构的得5分；下辖县区级政府满分10分，按设置独立法制机构的区县占比算分 |
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（二）法治政府建设的落实机制35分 |
3.本年度政府常务会议对法治政府建设工作讨论情况20分 |
常务会有两次以上专题讨论法治政府建设或依法行政议题的得20分；讨论一次的得10分；就其他涉及法治政府建设或依法行政议题进行讨论或研究的，每次计4分。 |
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4.公开推进依法行政考核工作15分 |
公开依法行政考核结果、通报考核情况的得基础分8分，但是如果仅有新闻报道而未公布考核结果实质性内容的，在8分内酌情赋分；同时，有向人大或党委报告了考核情况的加5分，公布了考核发现的针对具体单位的问题，需要改进的地方加2分。 |
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（三）领导干部的法治思维和法治能力20分 |
5.领导干部的法治思维培养10分 |
举办1期以上领导干部法治专题培训和2期以上政府领导班子法治专题讲座的得10分；开展针对领导干部的学法用法竞赛或者其他形式的学法、普法活动的，酌情给分。 |
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6.政府法律顾问开展工作情况10分 |
法律顾问参与政府重大决策，推进依法行政的，得6分；截至该年底已制定有保障法律顾问制度的细化规则或者管理办法的加2分；该年度发布有关于推进或者加强法律顾问制度的方案或者意见的加2分。 |
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图表5 |
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一级指标 |
二级指标 |
三级指标 |
测评关键点 |
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政务公开120分 78/90/97.98 |
（一）主动公开70分 |
1.重点领域信息公开30分 |
保障性住房监管执法的依据、内容、标准、程序和结果，每个内容各3分，依次累加；旅游市场监管执法的依据、内容、标准、程序和结果，每个内容各3分，依次累加 |
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2.政府门户网站的咨询服务功能10分 |
政府门户网站上有咨询服务功能且在15个工作日内及时回复的得10分；有咨询服务但在15个工作日后回复的得5分 |
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3.政府信息获取的效率10分 |
通过政府门户网站直接能获取信息的得10分；通过登录政府部门网站获取的得5分；通过百度检索获取的得2分 |
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4.政府数据是否向社会开放20分 |
建立专门的政府数据网站向社会开放相关数据的得20分；没有专门政府数据网，但有“数据开放”或类似名称的栏目，项社会开放相关政府数据的得10分；上述均没有，但开放相关政府数据的，得5分 |
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（二）依申请公开50分 |
5.政府是否不当设置申请信息条件10分 |
申请公安和民政部门的有关信息公开，未不当设置申请条件的，每项得5分；有设置不当条件的，不得分 |
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6.政府是否及时对信息公开申请作出了答复10分 |
申请公安和民政部门的有关信息公开。申请延期答复并出具延期答复决定书（通知书），在延长的15个工作日内作出答复的得5分；超过15个工作日答复但未申请延期的得2分 |
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7.政府提供所申请信息的情况10分 |
申请公安和民政部门的有关信息公开。被申请单位完整提供信息的得5分；提供部分信息的，按提供的信息数量得分 |
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8.政府拒绝提供所申请信息的理由是否充分、合法、规范10分 |
申请公安和民政部门的有关信息公开。如果政府没有拒绝申请，或虽然拒绝了申请但拒绝理由充分、合法和规范的得5分 |
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9.政府信息公开诉讼的胜诉率10分 |
（1-政府信息公开案件的败诉率）×10 |
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图表6 |
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一级指标 |
二级指标 |
三级指标 |
测评关键点 |
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社会矛盾化解与行政争议解决100分 67/67.33/70.48 |
（一）制度建设情况50分 |
1.社会矛盾化解的制度建设10分 |
选择食品药品安全、安全生产、生态环境安全、网络安全、社会安全五个领域，每一个领域有制度创新措施的得2分 |
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2.行政复议体制改革10分 |
市区两级均采取行政复议体制改革措施的（如设立复议委员会、复议局、集中复议等）得10分；仅在市级有改革措施的得6分；仅有个别区县有改革措施的，市级尚未实行的得2分 |
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3.行政调解、行政裁决、仲裁制度的建设10分 |
在行政调解、行政裁决、仲裁制度领域，每采取一项制度创新举措的得2分 |
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4.人民调解制度的建设10分 |
消费者权益、劳动关系、医患关系、物业管理、教育五个领域，每一个领域有制度创新措施的得2分 |
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5.信访制度改革10分 |
实行诉访分离、推进网上信访、完善涉法涉诉信访的依法终结制度，每采取一项制度创新举措得2分 |
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（二）制度实施情况50分 |
6.群体性事件发生情况10分 |
当年没有发生群体性事件得10分；发生一般群体性事件的得8分；发生大规模（千人以上）群体性事件的得5分；发生暴力群体性事件的得4分；发生有伤亡群体性事件的得0分 |
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7.社会矛盾化解渠道的畅通程度10分 |
当年每发生一次截访事件扣2分，扣完为止；出现有伤亡的截访事件的得0分 |
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8.社会矛盾解决的方式10分 |
征用与拆迁、劳资纠纷、城管执法、环境执法、医疗纠纷任一领域，动用过成批警力的每次扣2分，扣完为止 |
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9.行政复议信息公开情况10分 |
政府及其法制部门网站，公开典型案件的行政复议决定书，以及各年度行政复议工作统计数据的得10分；只公开典型案例或统计数据的得8分；公开复议工作总结，但未包含详细数据的得6分；公开复议工作总结但没有实质性具体内容的得4分；只公开行政复议相关制度，以及申请复议所需基本信息的得2分 |
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10.行政复议决定的质量10分 |
行政复议胜诉率×10 |
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图表7 |
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一级指标 |
二级指标 |
三级指标 |
测评关键点 |
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行政决策100分 65/69/72.19 |
（一）合法决策20分 |
1.是否建立了重大决策合法性审查制度10分 |
有合法性审查专项规定或虽未专项规定，但在其他规定中明确了合法性审查主体、范围、程序三项内容的得10分；只有两项的7分；只有一项的4分；规定过于简略的3分 |
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2.重大决策合法性审查制度的实施情况10分 |
每审查1件得1分；政府合同、规范性文件每50件得1分；能查到重大决策合法性审查意见书的1份得1分；经审查提出意见比例高、保障大额财政资金安全等效果较好的适当加1-3分；法制机构以外的法律顾问参与重大决策合法性审查的，适当加1-2分；总分不超过10分 |
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（二）民主决策25分 |
3.是否建立了重大决策听取公众意见制度10分 |
有听取公众意见制度制定专项规定或虽未专项规定，但在其他规定中有听取意见的范围、方式、听证事项、听证程序等详细内容的得10分；内容不全面，规定其中三项的得8分；规定其中两项的得6分；仅一项的得4分；规定过于简略的得3分 |
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4.重大决策听取公众意见制度的实施情况5分 |
环保、价格、规划、政府工程四个领域均能检索到比较详细的听取意见情况的得5分；只有三个领域的得4分；两个领域的得3分；一个领域的得2分 |
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5.是否建立了重大决策集体决定制度10分 |
有集体决定制度专项规定或虽未专项规定，其他规范性文件中规定了需要集体讨论决定的重大决策范围、程序的得10分；仅强调要建立集体决策制度但无详细审议范围、程序规定的得4分 |
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（三）科学决策30分 |
6.是否建立了重大决策风险评估（包括社会稳定风险、经济风险）制度10分 |
有风险评估专项规定且对社会稳定风险评估、环境风险评估、经济风险评估进行全面细致规范的得10分；虽无专项规定，但有规定上述三项评估制度且对评估主体、程序、范围、内容、方法、第三方机构责任、对第三方的监督方式做了具体规定的，仍得10分；规定不全的，以前述要素情况酌情赋分 |
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7.重大决策风险评估（包括社会稳定风险、经济风险）制度的实施情况5分 |
同上述第4项 |
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8.是否建立了重大决策专家论证制度10分 |
有专门规定且规定全面细致规范的得10分；虽未专门规定，但其他规定中对专家论证的范围、内容、程序、专家遴选、专家责任有较为详细规定的，仍得10分；规定不全的以前述要素情况酌情赋分 |
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9.重大决策专家论证制度的实施情况5分 |
同上述第4项 |
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（四）公开决策15分 |
10.是否建立了重大决策预公开制度5分 |
有专门规定的得5分；虽未专门规定，但其他规定中有包括预公开的范围、方式、程序等详细内容的，同样得5分；内容不全面，明确其中两项的得3分；仅规定一项的得2分；内容过于简略的得1分 |
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11.重大决策的结果是否公开10分 |
同上述第4项 |
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（五）决策追踪10分 |
12.是否建立了重大决策后的信息追踪收集以及向决策层进行反馈制度10分 |
两项制度均有专项规定且规定全面细致规范的得10分；虽未专门规定，但其他规定中对两项制度均有详细规定的得10分；只详细规定了信息追踪收集制度的得6分；只建立反馈制度的得4分 |
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图表8 |
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一级指标 |
二级指标 |
三级指标 |
测评关键点 |
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监督与问责100分 69/70.39/73.45 |
（一）外部监督30分 |
1.是否执行本级人大及其常委会的监督决定；对人大代表的批评、意见和建议是否认真及时答复；是否及时办理政协建议案、提案；是否公开办理情况报告10分 |
执行本机人大及其常委会的监督决定的得2分；对人大代表的批评、意见和建议认真及时答复的得4分；及时办理政协建议案、提案的得2分；公开办理情况报告的得2分 |
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2.行政机关负责人出庭应诉情况评估10分 |
行政机关负责人出庭应诉率×10 |
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3.群众举报投诉和媒体监督渠道是否畅通10分 |
投诉渠道多样、便捷的得4分；设有固定、专门的媒体舆论监督栏目的得4分；未发生对新闻媒体反映的问题不依法及时处理的情况的得2分 |
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（二）内部监督30分 |
4.是否定期听取、审查本级政府工作部门和下级政府的执法情况报告，是否公布重点领域执法工作报告10分 |
定期听取、审查本级政府工作部门和下级政府的执法情况报告的得6分；公布重点领域执法工作报告的得4分 |
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5.是否通过建设电子监察系统等方式改善监督手段10分 |
全市范围内已建立电子监察系统并投入使用的得10分；仅有部分区县的得1-2分；只有某个领域尤其是重点领域的得4-6分 |
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6.是否公开主要审计报告和审计结果10分 |
及时、充分公开年度的审计报告的得6分；公开专门领域审计结果报告的得4分 |
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（三）问责40分 |
7.是否建立健全重大决策责任追究制度3分 |
已建立健全重大决策责任追究制度且责任追究的原则、方式、程序等规定明确的得3分；上一级政府已经建立且适用本市的也可得3分；如果规定较为原则，方式、程序等不够明确的也可酌情得0.5-2分 |
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8.是否建立行政执法错案责任追究制度3分 |
同上述第7项；另外，如果只有部分工作部门建立了部门内的行政执法过错责任追究制度的可酌情得0.5-2分 |
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9.是否建立行政首长问责制4分 |
同上述第8项（酌情得分为0.5-3分） |
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10.是否严格问责10分 |
检索相关公告或新闻报道，证明有关问责制度得到切实实施的得10分 |
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11.政府及组成部门负责人是否存在违法违纪情况20分 |
市长、副市长因违法违纪被撤职的，每人次扣2分，受到其他处分的，每人次扣1分；政府组成部门负责人违法违纪的，每人次扣1分，20分扣完为止。 |