【基本案情】

2015年12月14日10时许，某市交通执法支队A区大队执法人员李某、刘某（着便服）与执法人员蔡某、廖某（着制服）在某公交站牌附近执法检查发现，驾驶人黄某驾驶一长城牌小轿车停靠在某酒店门口，两名乘客下车并与黄某疑似进行费用结算，执法人员刘某、李某迅速靠近小轿车驾驶室，向黄某出示执法证件并请其下车配合执法调查，黄某拒绝下车。与此同时，另两名执法员蔡某、廖某对两名乘客进行调查询问，并制作《证人证言》。经查明，该两名乘客系夫妇，乘坐这辆小轿车从XX路到某酒店，已支付驾驶人黄某车费20元。黄某不仅拒绝配合调查，故意拖延时间，还主动报警求助放行，拒绝办理强制措施手续，后扬长而去。

2016年1月21日，执法支队对黄某作出行政处罚告知，拟根据《福建省道路运输条例》对其罚款人民币1.5万元。黄某申请听证。支队受理该听证申请，并于2月23日公开举行本案听证。期间黄某两次向支队申请有关案件的政务信息公开，支队根据相关规定给予黄某公开。

当事人黄某认为：本案越权执法、证据不足，适用法律不当，不应当处罚，具体如下：

第一、A区大队违反合理行政要求，属于滥用职权。暂扣车辆的地点为B区XX路某酒店门口，不属于A区行政区域。某市交通执法支队下设直属大队等六个大队对应某市所辖六个区域，各大队应以行政区划分为界。A区大队到其他辖区执法，违法合理行政的要求，属于滥用职权。

第二、A区大队执法人员违反正当程序实施非法活动，所获取的有关“证据材料”，属于非法证据，应当予以排除，不能作为定案依据。执法人员应当按照法定程序进行监督检查，须持有效执法证件，按照规定统一着装，佩戴标识。执法人员刘某等人未统一着装和佩戴标识，也未在采取强制措施前出示执法证件，违反规定所获取的证据，属于非法证据，应当排除。

第三、本案缺少证明其收取运费的证据，不能形成证据链条。客运经营行为需以牟利为目的，收取他人费用，或者将车辆喷涂成“出租”字样等为成立要件。且两位证人所作的证言内容不真实，且缺少找零钱等物证予以佐证，证明本人收取费用的证据不充分。本案其他证据，或是非法获取，或是经过人为编辑，不能反应真实情况，无法形成有效证据链条，不足以成为处罚依据。

第四、拟作出的行政处罚适用法律不当。本案依据的《福建省道路运输条例》的处罚规定与《中华人民共和国道路运输条例》规定不符。《中华人民共和国道路运输条例》第82条规定“出租车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定”。地方条例，不属于国务院规定，以此实施处罚，扩张了有关部门的执法权力，加重了相对人责任，适用法律不当。

执法机关认为：黄某未取得《出租汽车客运经营资格证》从事出租汽车客运经营，事实清楚、证据确凿，有《交通运输现场笔录》、《机动车行驶证》复印件、《证人证言》、《现场录像》等证据为证。黄某的行为违反了《福建省道路运输条例》第7条第1款的规定，属于未取得《出租汽车客运经营资格证》从事出租汽车客运经营，拟依据《福建省道路运输条例》第72条规定给予罚款1.5万元的处罚，适用法律正确、裁量适当。针对当事人的质疑执法机关反驳：

第一、A区大队是某市交通综合行政执法支队的派出机构之一，非独立法人机构，对外以支队名义进行，不属于滥用职权。为遏制“黑车”蔓延的势头，支队统筹安排，要求A区大队适时到某市岛内区域内进行查处“黑车”的执法活动，不存在越权执法问题。

第二、大队取证过程严格按照法律规定的程序进行，不存在非法取证。大队在查处“黑车”的监督检查方式是便衣执法与制服执法相结合，便衣人员同样具有执法资格，当日执法人员刘某、李某均出示执法证。

第三、本案事实清楚、证据确凿。通过乘客的证词，黄某运载2名乘客并且收取运费的事实清楚。

第四、本案适用法律正确。《中华人民共和国道路运输条例》第82条的规定是适用于出租车客运的，本案是非法客运，不是同一概念。适用《福建省道路运输条例》第72条的规定处罚是正确的，另当事人黄某系一年两次违法从事非法客运活动（一年内曾被翔安大队处罚一次），处罚幅度取中上限，给予罚款1.5万元的处罚是适当的。

【焦点问题评析】

一、A区大队调查取证是否符合程序要求，所获取的证据能否作为定案根据？

申请人提出的执法机关违反法定程序搜集证据，是非法证据，应予排除。本案是否有严重违反法定程序？根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第57条第一规定“严重违反法定程序收集的证据材料”不能作为定案根据。根据《行政处罚法》和《交通行政处罚程序规定》的规定，取证的法定程序是：第一，不得少于两名执法人员；第二，应当向当事人或者有关人员出示证件；第三，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；第四，询问或检查，应当制作笔录。本案中，A区大队执法人员均持证上岗，并在执法过程中对当事人出示执法证件，有执法录像为证；执法人员也将驾驶员与乘客分开调查并制作笔录。因此，不存在违反法定程序的调查取证，更无所谓严重违反法定程序获得的证据，所获得的证据均不能被排除。

二、“黑车”是否以收取车费为构成要件，只有议价能否认定非法营运构成？

第一、从法条本身的规范来看，收取车费不是非法客运的构成要件。《福建省道路运输条例》第72条规定“违反本条例的规定，……有违法所得的，没收违法所得。”如果非法客运经营活动中收取相关车费，则肯定有违法所得，但是如果还未收取，则无违法所得，可见，车费的收取不是非法客运的构成要件。

第二、按照常理，非法从事载客活动中，一般乘客会到达目的地后给付车费，然而，在刚刚起步或者刚刚到达正在给付车费时就被执法人员发现并进行查扣，付费活动因此被中断，导致无法完成收费，并不是其主动不收取车费。

综上，只要双方事先有议价，非法客运的经营性仍然成立。

【办案体会】

这是某市交通综合行政执法支队遇到一起送达最困难、办案时间最长、耗费行政资源最多的案件，违法行为人黄某从路面查处中陈述申辩、报警求助拖延时间达两个小时、两次申请政务信息公开、向纪检监察部门投诉、申请组织听证，可谓穷尽了行政救济渠道。还故意中断联系方式，选择性接收短信信息，送达地址不予确认，制造送达不能的问题，虽然于2016年3月1日送达了行政处罚决定书，到目前为止尚未主动缴交罚款。

由这一起“多头维权”的案例引发了以下思考：

1、要严格依规范执法。黄某就某市交通执法支队A区大队作出的《交通运输行政强制措施决定书》向上级机关提起行政复议，认为被申请人越权执法、钓鱼执法、程序违法、适用法律不当，复议机关根据现场执法的视频资料，认定被申请人按照福建省交通综合行政执法总队的文件要求规范着装，采取强制措施前出示了执法证件，符合法律程序，根据证人证言等证据，不存在钓鱼执法的问题，证据间能够相互印证，形成了完整的证据链，维持大队作出的强制决定。这启示我们，在执法过程中必须严格规范执法，特别是充分发挥执法记录仪的作用，做到执法过程全记录，完整记录执法现场，事后能还原事实，办成铁案。

2、要严格依法履行职权。当事人黄某向支队申请支队的三定方案、执法管辖范围、制服式样和着装要求的政务信息公开，以备听证会中质疑执法取证的合法性、滥用职权等问题。后又申请获取《证人证言》（不包括证人个人信息）、《交通执法现场录像》、《听证记录》等证据的信息。根据相关规定，支队一一作了回复。这启示我们，在行政执法中时刻牢记“法无授权不可为”，要严格按照执法程序和准确适用法律，努力提升依法行政的水平。

3、要注重执法细节。向市纪检、市交通运输局投递了《关于对超期扣押行为予以纠正的申请》的投诉件，由于延期扣押的到期日是春节期间的正月初三，而黄某节后第二天才来办理解除交通运输行政强制措施手续，称侵犯了其合法权益。虽然是黄某故意制造告知和送达不能等原因造成的，A区大队想方设法送达各类法律文书，做到每道程序合法，但也启示我们在执法过程中要注重细节，可以在节前一天联系当事人办理解除手续，或节日期间安排值班人员处理个案问题，达到合理、高效行政的效果。