【基本案情】

申请人：某市某区某镇甲社区

被申请人：某市某区某镇乙社区

2016年5月20日，申请人向某区人民政府申请土地权属争议行政处理，请求依法确认某市某区XXX三口虾池土地权属争议（以下简称争议地块）使用权归属其所有。

申请人认为：争议地块从1985年至今一直归属其管理使用，因此请求区政府依法确认争议地块土地使用权归其所有。申请人提供了1985年至2014年申请人将争议地块进行发包的养殖承包合同以及缴款凭证，其中一份1992年的养殖承包合同并有某县公证处予以公证。

被申请人认为：首先，包括争议地在内的从海后至双过山的虾池历史以来归属其所有，并有1950年代的200多份《福建省某县土地房产所有证》可以证明。其次，海堤是文革时期的产物，围海造地严重侵犯了被申请人合法权益，现在应当拨乱反正。第三，某市某区国土房产分局于2008年发布了《关于东坑湾片区清淤工程淤泥堆积晒干国有土地补偿通告》，该通告发布后即取消了申请人关于争议地块的使用权。被申请人提供了其村民1952年《福建省某县土地房产所有证》复印件12份，2009年被申请人将争议地块进行发包的《土地承包合同》。

经调查，争议地块位于东坑湾围垦内。1964年之前，争议地块的原地理形态为海域。1964年至1967年，某县某围垦工程指挥部组织多个村庄对东坑湾进行围垦，并将东坑湾围垦开发成为盐田用地，并分为和平围、井头围。1968年，和平盐务所将盐田进行分配，其中和平围分给申请人1348公亩，分给被申请人1210公亩，某乡场及其他4个社区分得4660公亩。至1986年，和平盐务所的盐田（包含争议地块）全部改为海水养殖基地。1985年，申请人争议地块改为海水养殖基地并对外进行发包。1988年至2014年，申请人先后将争议地块发包给多个养殖户，并收取承包租金。

2003年，某市某区国土房产分局开展土地权属登记权属调查工作，并组织申请人与被申请人就村际相邻界限进行指界，其中两社区依法授权委托村干部，并指认争议地块归属申请人。2008年，某市某区国土房产分局发布《关于东坑湾片区清淤工程淤泥堆积晒干地国有土地补偿通告》，确定争议地块在内的东坑湾片区为补偿范围，但时至本决定作出之日，争议地块仍未开展补偿工作。2009年，被申请人开始将争议地块进行发包，从而引发了两社区之间的矛盾。

行政处理机关认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，单位之间的土地所有权和使用权争议由县级以上人民政府进行处理，因此行政处理机关依法受理并对本案作出行政处理。本案争议焦点是争议地块的所有权归属和使用管理权利归属问题。首先是关于争议地块的所有权问题。虽然被申请人提供了11份福建省某县人民政府1952年发给村民的《福建省某县土地房产所有证》，但无法按照《国家土地管理局关于林地、滩涂及矿山企业用地确权发证问题的批复》要求，提供该块土地合作化时期及现阶段属于被申请人所有的有效证据。而《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第一款规定“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域”；第三十二条第一款规定：“填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。”因此争议地块于1967年围垦以后，无论土地性质认定为海域或土地，所有权均属于国家所有。

其次是关于争议地块的管理使用权利问题。1967年，东坑湾经围垦造堤后规划成为了盐田用地，并根据各村参与围垦的具体情况，分配相应面积的盐田。其中和平围中分给申请人1348公亩。随着东坑湾盐田陆续改造为海水养殖基地，1985年，申请人开始将争议地块以滩地、虾池形式进行发包至今。这表明，争议地块在围垦后由申请人长期管理使用。此外，2003年，在某市某区国土房产分局组织的村际指界过程中，两社区也明确将争议地块指认给申请人，并注明是申请人的“飞地”。被申请人提出，2008年区国土房产分局发布东坑湾片区国有土地补偿通告之后，即收回了申请人的使用权。行政处理机关认为，国有土地补偿通告，只是对现有的国有土地使用权利人进行补偿的行政告知，依法不具有改变原土地权属现状的法律效力，其他单位和个人不得擅自占用和发包。因此，2009年，被申请人擅自将争议地块进行发包的行为属于无权处分行为。

综上，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《福建省浅海滩涂水产增养殖管理条例》第十八条规定，行政处理机关决定：位于东坑垦区内港南的三口虾池（地籍编号为814216004D）在国有土地补偿完成之前由申请人继续管理使用。

焦点问题评析：

一、本案件具有典型性。近年来，由于土地房屋征收标准逐年提高，部分社区为了经济利益，将其他社区的虾池占为己有，擅自进行发包，并意图获取今后的国有土地使用权收回补偿款，因此引发社区之间诸多争议，甚至引发群体性事件。本案申请人先到法院提起行政诉讼，但法院以争议土地涉及土地权属应当由政府先行做出决定为由，驳回起诉。因此，区政府必须依法做出行政处理决定，以定分止争。

二、本案件历史演变情况难以查证。1967年和平盐务所分给各村的盐田并非都连接成一片，而是四处分散的，并形成多处飞地。为查明争议地块历史变革，裁决机关先后到某区档案馆查档，但只找到1967年分配给各村盐田的笼统面积，而关于各具体盐田地块的位置和四至情况，可能历史上没有进行文字记载，一直找不到历史档案材料，国土房产部门也找不到产权登记资料。关于争议地块的直接证据材料只有申请人提供的1985年的虾池发包合同。但从各方情况了解，结合被申请人的申辩理由，争议地块在2008年以前确实是由申请人长期使用管理。

三、本案争议事项。虽然申请人争议事项是争议地块的使用权，但鉴于争议地块系围垦而成，根据《中华人民共和国海域使用管理法》有关规定，该地块所有权为国家所有。关于使用权方面，由于国家一直没有将争议地块的国有土地使用权确定或交付给任何社区使用，因此在本案不适合对所有权及使用权进行处理，而只是决定由申请人继续管理使用。此外，考虑到2008年已对争议地块发布了国有土地收储公告，为避免今后收储过程中发生不必要的争议，本案在行政处理决定前增加“国有土地补偿完成之前”的表述。

【办案体会】

土地权属争议行政处理案件与法院的案件审理不同，法院适用的是当事人主义，而土地权属争议行政处理案件适用的是职权主义,因此不能简单适用谁主张谁举证原则作出决定。本案申请人举证材料仅能证明1985年至2009年一直由其管理使用的事实，而对于初始获得管理的依据却无法举证证明，也无法证明1967年至1985年的实际管理情况。为了查证争议地块的历史演变情况，经办人多方查找资料，到两个区档案馆查档3天，找到部分可以印证的档案材料；又通过国土部门找到一份指界协议，成为有力的参考依据,通过收集有力证据材料以及充分说理论证，处理决定书做出之后，双方当事人均服从该处理决定，达到了定分止争、案结事了的法律效果和社会效果。

（撰稿：厦门市翔安区政府法制办 许宗鹏 责任编辑 邹家林）